II SA/Ka 2995/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Witolda O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 września 2001 r. (...) w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 3 lipca 2001 r. (...) Prezydent Miasta P.-Ś. w oparciu o art. 36 ust. 9 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ oraz par. 12 uchwały nr IX/55/99 Rady Miejskiej w P.-Ś. z dnia 29.04.1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P.-Ś. /ogł. w Dz.Urz. Woj. Śl. nr 33 z dnia 16.07.1999 poz. 1003/ ustalił jednorazową opłatę w wysokości 45000 zł z tytułu wzrostu - w związku ze zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta - wartości nieruchomości położonej w P.-Ś. przy ul. B. 50 stanowiącej działki nr 486/100 i 488/100. Decyzją tą organ zobowiązał Witolda O. do uiszczenia ww. kwoty w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywiódł, że Rada Miejska w P.-Ś. uchwalając zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P.-Ś. ustaliła jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 procent tego wzrostu. Dla obliczenia przedmiotowego wzrostu wartości nieruchomości opracowano dwa operaty szacunkowe przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych tj. Stefana Sz. oraz Małgorzatę K. i Jarosława P. Operaty ustalają różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia obowiązującego przed zmianą. Z uwagi na zróżnicowanie kwot określonych w ww. operatach organ wystąpił o opinię do Ś. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K. Komisja opiniująca stwierdziła, że za podstawę do naliczenia przedmiotowej opłaty należy przyjąć wartość szacowaną przez rzeczoznawców Małgorzatę K. i Jarosława P. Przedmiotowa nieruchomość była przedmiotem sprzedaży w dniu 15.02.2000 r., co wynika z aktu notarialnego w Rep. "A" (...). W odwołaniu od powyższej decyzji Witold O. wnosząc o jej uchylenie zarzucił, że nie został poinformowany o treści art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez organ samorządowy zmieniający plan zagospodarowania przestrzennego miasta. Zarzucił naruszenie w ten sposób art. 9 Kpa. Zakwestionował trafność ustalonej opłaty wskazując na dużą różnicę wartości nieruchomości wynikającą z obu operatów szacunkowych. Podniósł, iż w jego ocenie jednorazowa należność powinna być zbliżona do 30 procent faktycznego wzrostu wartości jego nieruchomości uzyskanej ze sprzedaży, co stanowi ok. 15.000 zł. Wywiódł też, że przedmiotowe operaty szacunkowe nie były sporządzane w dniu sprzedaży nieruchomości, ale dopiero, gdy na działce powstała już stacja paliw, co w istotny sposób wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości w przeprowadzonych wycenach. Dodał przy tym, że w dniu sprzedaży nieruchomości nie wiedział, że taki obiekt zostanie na niej wybudowany. Decyzją z dnia 12 września 2001 r. (...) wydana na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołując treść art. 36 ust. 9 w zw. z art. 36 ust. 3, 4 i 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że organ I instancji miał ustawowy obowiązek ustalenia i pobrania przedmiotowej opłaty. Zmieniony plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta P.-Ś. przewidywał wysokość tej opłaty określając ją w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości i przyjmując, że nie może być ona wyższa niż 30 procent wzrostu jej wartości /par. 12 ust. 1 uchwały/. Przywołana w podstawie materialnoprawnej rozstrzygnięcia uchwała o zmianie planu ustaliła w par. 11 ust. 1 - dla terenu obejmującego m.in. działki nr 486/100 i 488/100 - zmianę przeznaczenia dla części terenów oznaczonych symbolami planu 06 Zo 1/2 z terenów drogi zbiorczej obszarowej na tereny: "obszar obsługi podróżnych" /oznaczony na rysunku zmiany planu symbolem A 49a KS-UI/. Wskutek tej zmiany planu tereny te przeznaczono pod: motele, obiekty handlowe i gastronomię, stacje paliw z zapleczem usług technicznych motoryzacji, myjnie samochodowe wraz z odpowiednią ilością miejsc parkingowych i usługami towarzyszącymi tym obiektom. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło wskutek sprzedaży przedmiotowych nieruchomości w dniu 15 lutego 2000 r., a więc po podjęciu uchwały nr IX/75599 z dnia 29.04.1999 r. w sprawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P.-Ś. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. nr 33 poz. 1003 z 16.07.1999 r. i z tym dniem stała się przepisem gminnym stosownie do art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a więc ma charakter powszechnie obowiązujący. Organ wskazał, że w takiej sytuacji ustalenia tego planu wiążą zarówno organy administracji jak i właścicieli nieruchomości. Oznacza to, że wszyscy obywatele społeczności lokalnej zostali prawidłowo poinformowani o obowiązującym prawie /planie miejscowym/, który zaczął obowiązywać po upływie 14 dni od jego ogłoszenia. Nadto organ stwierdził, że sprzedający w trakcie zawierania umowy sprzedaży został prawidłowo pouczony o treści art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w ocenie organu odwoławczego zarzut naruszenia art. 9 Kpa jest nieuzasadniony. Bezzasadny też uznał organ odwoławczy zarzut kwestionujący prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia przedmiotowej opłaty na kwotę 45.000 zł. Opłata ta została bowiem ustalona zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 i 14 cyt. ustawy oraz art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy nie uwzględnił też pozostałych zarzutów odwołującego się, uznając, że stanowią one subiektywną ocenę i nie znajdują uzasadnienia ani w przepisach prawa ani w orzecznictwie czy też doktrynie przedmiotu. Na gruncie art. 151 ostatnio powołanej ustawy mowa jest bowiem o wartości nieruchomości a nie jej cenie. W przypadku sprzedaży nieruchomości cena sprzedaży /art. 535 i n. Kc/ ustalona jest przez strony umowy. Ustalenie ceny w tym znaczeniu nie odnosi się do sposobu jej wyliczenia dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Z treści art. 151 cyt. ustawy wynika bowiem, że wartość rynkowa nieruchomości stanowi jej przewidywana cena możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskanych przy spełnieniu warunków wskazanych w tym przepisie. Oznacza to, że wartość rynkowa w rozumieniu ustawy jest pojęciem ekonomicznym. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Witold O. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zarzucił naruszenie art. 8 i art. 9 Kpa przywołując w tym względzie stosowne orzecznictwo sądowe oraz poglądy doktryny. Wskazał, że prawo do niezwłocznej i szczegółowej informacji prawnej zawarte jest w art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Na uzasadnienie zarzutów przedstawił argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd w ramach przyznanych mu kompetencji sprawuje kontrolę nad legalnością decyzji administracyjnych, wydanych w indywidualnych sprawach. Kontrola ta sprowadza się do badania czy przy wydaniu decyzji nie naruszono przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy nie naruszono przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie organy orzekające przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego. W szczególności wbrew zarzutom skarżącego nie można uznać, że w toku rozpoznawanej sprawy organy orzekające naruszyły art. 8 i art. 9 Kpa. Zasada zawarta w art. 8 Kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie nakłada na organ administracji publicznej nowych obowiązków w toku postępowania. Jej realizacja uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w KPA zaczynając od zasad ogólnych przez rozwiązanie przyjęte w przepisach szczególnych. Taki kierunek wykładni tej zasady przyjęty jest w orzecznictwie sądowym. Zasada ta związana jest też ściśle z zasadą ogólną udzielania informacji prawnej i faktycznej, zawartą w art. 9 Kpa. Przyjęte w art. 9 Kpa rozwiązanie nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy prawa i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Udzielenie informacji odnosi się do całego toku postępowania tj. od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją /por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" 3 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, W-wa 2000, str. 62-66/. Przy takiej wykładni zasad, zawartych w art. 8 i art. 9 Kpa nie można uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tychże przepisów postępowania. Tym samym nie można mówić o naruszeniu art. 6 par. 3a Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie była jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu, o czym skarżący został powiadomiony zgodnie z art. 61 par. 4 Kpa. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z regułami zawartymi w art. 7, art. 77 par. 1, art. 78-79 Kpa a ocena dowodów dokonana została po myśli art. 80 Kpa. Wydanie stosownej decyzji administracyjnej nastąpiło po przeprowadzeniu rozprawy, przedstawieniu kontroperatu szacunkowego przez skarżącego oraz po zasięgnięciu opinii Komisji Opiniującej Ś. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K. Skarżący natomiast upatruje naruszenie zasad zawartych w art. 8 i art. 9 Kpa w tym, że jak twierdzi, nie został powiadomiony przez właściwe organy samorządowe o zmianie uchwalenia planu a także o konsekwencjach z tego wynikających czyli o treści art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Otóż stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. "b" w zw. z ust. 3 cyt. ustawy /w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu/ zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu zmiany planu zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu m.in. właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3. Jednakże obowiązek ten spoczywa na właściwym organie w toku procedury uchwalania zmiany planu. Postępowanie takie kończy uchwała rady gmin wydana w trybie art. 26 tej ustawy. Podjęcie stosownej uchwały w sprawie zmiany planu tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. ma ten skutek, że uchwała ta po upływie 14 dni od jego ogłoszenia obowiązuje powszechnie jako akt prawa miejscowego. Trafnie więc wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w takiej sytuacji ustalenia przyjęte w zmienionym planie wiążą nie tylko organy administracji ale i właścicieli nieruchomości. Fakt zaś, że uchwała Rady Miejskiej w P.-Ś. z dnia 29.04.1999 r. o zmianie planu miejscowego została prawidłowo ogłoszona nie był kwestionowany. Zatem w niniejszej sprawie bez znaczenia jest fakt, czy skarżący został powiadomiony stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. "b" cyt. ustawy o wyłożeniu projektu planu, gdyż kwestie te odnoszą się do innej sprawy. Na marginesie można jedynie zauważyć, że z treści pisma organu I instancji z dnia 16.08.2000 r. wynikałoby, że taka procedura na etapie opracowania zmiany planu została zachowana /k. 7 akt adm./. Natomiast skarżący nie może skutecznie powoływać się na nieznajomość art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przy uwzględnieniu treści art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nadto zauważyć należy, że z treści par. 7 aktu notarialnego z dnia 15 lutego 2000 r. w rep. "A" (...) wynika, iż w dacie zbycia spornych nieruchomości skarżący został przez notariusza pouczony m.in. o treści art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zasługują na uwzględnienie także dalsze zarzuty skarżącego. Przesłankami opłat z art. 36 ust. 3 cyt. ustawy są: 1/ obiektywny /określony przez biegłego według kryteriów ustawy o gospodarce nieruchomościami/ wzrost wartości nieruchomości, 2/ wzrost obiektywnej wartości nieruchomości powstały wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą planu a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości, 3/ zbycie takiej nieruchomości w drodze zmiany przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan lub jego zmiana stały się obowiązujące /por. A. Cisek, J. Kremis OPK 16/00 - OPS 2001 z. 10 poz. 152/. Wszystkie przesłanki wyżej wymienione w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione. Podkreślenia wymaga, że ustalenie jednorazowej opłaty nastąpiło stosownie do art. 36 ust. 3, 4 i 14 cyt. ustawy, a w konsekwencji także zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 256 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Operaty szacunkowe, które zostały sporządzone w toku postępowania wyjaśniającego zostały następnie zweryfikowane przez Komisję Opiniującą Ś. Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w K. W ocenie tej Komisja w sposób wnikliwy i wszechstronny wyjaśniła z jakich przyczyn operat sporządzony przez biegłych (...) może stanowić podstawę ustalenia jednorazowej opłaty. W szczególności podkreślono w ocenie, że operat ten, w którym rzeczoznawcy majątkowi zastosowali podejście porównawcze, metodą analizy statystycznej rynku, nie wykazuje braków merytorycznych. Pogląd skarżącego, iż jednorazowa opłata powinna wynosić jedynie 15.000 zł jako równowartości 30 procent kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości jest błędny. Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3 cyt. ustawy wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, a nie z ceną, jaką strony ustalają w ewentualnej umowie zbycia nieruchomości. Wielkość ceny w umowie sprzedaży nie ma nic wspólnego z obowiązkiem zapłaty tzw. renty planistycznej. Decyduje tutaj obiektywny wzrost wartości nieruchomości wprowadzonej do obrotu cywilnoprawnego przez jej właściciela. Z tych zatem przyczyn skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA.