II SA/Ka 2901/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Romana J. i Elżbiety J. na decyzję Wojewody Ś. z dnia 4 września 2001 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, (...). Prezydent Miasta Cz. decyzją z dnia 5 marca 1999 r. udzielił Markowi U. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z częścią biurową na nieruchomości położonej w Cz. przy ul. Św. K. i zatwierdził projekt budowlany tej budowy. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, a w uzasadnieniu wskazał, że objęte pozwoleniem na budowę roboty budowlane zgodne są z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Cz., wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i ustawą Prawo budowlane. Odwołanie od tej decyzji złożyli Roman i Elżbieta małżonkowie J., opierając go na cofnięciu zgody wyrażonej przez nich uprzednio na usytuowaniu miejsc parkingowych na działce stanowiącej ich własność, a przylegającej do obiektu inwestora. Wojewoda Ś. decyzją z dnia 20 kwietnia 1999 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podkreślając, że inwestor przedłożył wszelkie niezbędne dokumenty do uzyskania pozytywnej decyzji, w tym w postępowaniu odwoławczym umowę dzierżawy zawartą w dniu 17 lutego 1999 r. pomiędzy nimi a odwołującym. W skardze Roman i Elżbieta J. domagali się uchylenia ww. decyzji wykazując, iż pismem z dnia 18 marca 1999 r. wypowiedzieli inwestorowi dzierżawę z dniem 2 maja 1999 r. Podnieśli także, że zachodnia ściana projektowanego budynku usytuowana jest przy granicy ich działki na co pozwolono w trybie par. 12 ust. 7 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r., który to przepis orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z prawem. Wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny /II SA/Ka 132/00/ uchylił decyzję Wojewody Ś. i zalecił wyjaśnić kwestię dotyczącą wypowiedzenia umowy dzierżawy z dnia 17 lutego 1999 r. Nadto Sąd zalecił wyjaśnić kwestię związaną z zarzutem skargi dotyczącym tego, że o usytuowaniu budynku w granicy przesądziło postanowienie organu, którego podobnie jak pełnego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak w aktach sprawy, co z kolei nie pozwoliło na jednoznaczne rozstrzygnięcie czy o takim usytuowaniu obiektu zadecydował zapis planu. Decyzją z dnia 4 września 2001 r. (...) wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa po rozpatrzeniu odwołania Romana i Elżbiety J. od decyzji Prezydenta Miasta Cz. (...) z dnia 5 marca 1999 r. - organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję (...) Prezydenta Miasta Cz. z dnia 21 maja 2001 r. (...) przenoszącą ww. decyzje Prezydenta Miasta Cz. nr 288 z dnia 5 marca 1999 r. za zgodą Marka U. na rzecz Andrzeja K. ze wszystkimi warunkami zawartymi w decyzji z dnia 5 marca 1999 r. oraz zatwierdził projekt budowlany w lipcu 2001 r. dostosowującym planowaną inwestycję do wymogów planu miejscowego w zakresie zapewnienia 100 procent miejsc parkingowych i udzielił pozwolenia na budowę dla Andrzeja K. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią biurową o pow. zabudowy 288,20 m2, pow. użytkowej budynku 1.044,70 m2, kubaturze 3.233,80 m3 oraz przyłączy: elektrycznoenergetycznego i gazowego oraz wewnętrznej instalacji: gazowej, wodno-kanalizacyjnej, c.o., c.w., elektrycznej oraz kotłowni gazowej w Cz. przy ul. Św. K., w ewid. gruntów 51, obręb Cz. ark. 177. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i 36 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnił aktualny stan faktyczny sprawy. W szczególności to, że dotychczasowy inwestor Marek U. w dniu 11.04.2001 r. sprzedał aktem notarialnym działkę o nr ewid. 51, na której była planowana przedmiotowa inwestycja. Prezydent Miasta Cz. decyzją z dnia 31 maja 2001 r. (...) na wniosek Andrzeja K. przeniósł za zgodą Marka U. decyzję z dnia 5 marca 1999 r. (...) w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu na działce nr 51 z wszystkimi warunkami zawartymi w tej decyzji. Przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Cz. postępowanie wyjaśniające czy w sprawie przeniesionej decyzji nie zachodzi okoliczność z art. 37 Prawa budowlanego, wykazało, że w dniu 25.06.1999 r. wytyczono planowany do realizacji budynek, a w dniu 18.06.2001 r. rozpoczęto wykop pod budowę. Natomiast w dniu 10.07.2001 r. organ nadzoru budowlanego dokonał wpisu w dzienniku budowy o wstrzymaniu budowy w związku z wyrokiem Sądu. Organ wyjaśnił, że w związku z wycofaniem przez małżonków J. zgody na usytuowanie miejsc parkingowych na działce stanowiącej ich własność inwestor dokonał w tym zakresie zmiany w projekcie zagospodarowania działki projektując garaż podziemny na 15 stanowisk. Nadto przewidziano 3 miejsca na działce inwestora. Odnosząc się do zarzutu usytuowania planowanego budynku w granicy nieruchomości organ wyjaśnił, że w sprawie nie zostało wydane w tej kwestii postanowienie organu, gdyż takie usytuowanie umożliwia zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Cz. Organ wywiódł, że przedmiotowa nieruchomość leży w strefie zurbanizowanej - Ś. z dominującą funkcją mieszkalno-usługową. Na terenach o istniejącym trwałym zainwestowaniu zaleca się utrzymanie istniejących linii zabudowy od ulicy, bez względu na klasę funkcjonalną ulicy. Dla tej strefy zaleca się lokalizację w pierzejach ulic. Maksymalnie 50 procent zabudowy działki. Organ odwołał się też do ustaleń obowiązującego planu miejscowego co do intensywności zabudowy i konieczności budowy parkingów. W tym stanie sprawy uznał, że przedmiotowa budowa jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania miasta oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 12.10.1998 r. (...). W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Roman i Elżbieta J. wnosili o jej uchylenie. Zarzucili, iż organ odwoławczy, wadliwie zinterpretował zapis obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zezwala tylko na zabudowę w granicy bez zgody właściciela, jeżeli ma ona nastąpić w pierzejach ulic, a więc w granicy działki inwestora z działką zajętą przez ulicę. Natomiast plan ten nie zezwala na zabudowę w granicy z działką sąsiednią. Przyjęcie rozwiązania zawartego w zatwierdzonym projekcie nie zostało bliżej umotywowane przez organ odwoławczy czym naruszono ich prawa jako właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Zarzucili, że odległość między ścianą /z oknami/ ich budynku, a ścianą /bez okien/ przedmiotowej inwestycji wynosi 8 m. Z uwagi na usytuowanie tych obiektów nie wyjaśniono sprawy pod kątem par. 13 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzucono brak pozytywnej opinii Państwowej Służby Ochrony Zabytków z uwagi na zapis planu, w którym usytuowana jest ul. Św. K. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dodatkowo podkreślił, że przeprowadzona analiza zacieniania wykazała, iż zostały zachowane wymogi par. 60 ust. 1 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. Nadto, że nieruchomość objęta projektowaną inwestycją leży poza strefą objętą ochroną konserwatorską. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd administracyjny badając zaskarżoną decyzję organu administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem nie jest związany granicami skargi /art. 21 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Oznacza to, że Sąd administracyjny powinien wybrać właściwy, przewidziany w art. 22-26 ustawy o NSA sposób rozstrzygnięcia skargi niezależnie od jej treści, a więc zakresu w jakim akt został zaskarżony oraz sformułowanych w skardze zarzutów. Z kontekstu zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że organ odwoławczy uznał, iż wydanie przez Prezydenta Miasta Cz. w dniu 31 maja 2001 r. decyzji na podstawie art. 40 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ było skuteczne i zgodne z prawem. Natomiast uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją - decyzji organu I instancji i decyzji wydanej w trybie art. 40 Prawa budowlanego - nastąpiło wobec konieczności zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego sporządzonego po dacie wydania ww. decyzji organu I instancji i w związku z tym wydanie stosownego pozwolenia na budowę. Otóż rozstrzygnięcie to zostało wydane z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa tj. omawianej ustawy Prawo budowlane jak i stosownych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego w rozpoznawanej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Marka U. złożonym w dniu 21.12.1998 r. Jego merytoryczne rozpatrzenie skutkowało wydaniem decyzji przez organ I instancji, która jednakże nie stała się ostateczna, gdyż skarżący wnieśli od niej odwołanie. W szczególności brak było podstaw do przyjęcia, że omawiana decyzja stała się ostateczna w dniu 31 maja 2001 r. skoro Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r. uchylił decyzję Wojewody Ś. z dnia 20.04.1999 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Cz. z dnia 5.03.1999 r. Zatem decyzja Prezydenta Miasta Cz. wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego w dniu 31.05.2001 r. rażąco naruszała ten przepis prawa materialnego. Obowiązek przeniesienia pozwolenia na budowę na inną osobę może odnosić się bowiem wyłącznie do decyzji ostatecznej, gdyż tylko taka decyzja tworzy prawa nabyte dla strony /por. wyrok NSA z dnia 13 maja 1986 r. SA/Wr 166/86 - ONSA 1986 Nr 1 poz. 31/. Aczkolwiek ustawodawca w treści art. 40 Prawa budowlanego nie użył słowa "ostateczna" to jednak skoro z przepisu tego wynika, iż nowy inwestor przejmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o jakiej mowa w art. 28 tej ustawy, zaś z tego ostatnio powołanego przepisu wynika, że rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to oczywistym jest, że decyzja przenosząca pozwolenie na budowę musi nosić cechy ostateczności. Dodatkowo przyjdzie zauważyć, że decyzja wydana w trybie art. 40 prawa budowlanego wobec nie wniesienia od niej środka odwoławczego była decyzją ostateczną, gdyż organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję. Zatem organ odwoławczy wydając w dniu 4 września 2001 r. decyzję w oparciu o art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa nie mógł uchylić decyzji ostatecznej z dnia 31.05.2001 r. wydanej na podstawie art. 40 prawa budowlanego. Przede wszystkim należy zauważyć, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, co oznacza, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Naruszenie tej zasady prowadzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa. Jedynie wejście następców prawnych strony nie narusza tożsamości sprawy pod względem podmiotowym. Jednakże wydanie decyzji w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie oznacza, że w sprawie nastąpiło następstwo prawne strony. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę pozwolenia na budowę i zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora do wniosku o pozwolenie projektu, zobowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w tym zakresie. Oznacza to, że przed rozpatrzeniem odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji, powinien działając wpierw jako organ nadzoru, w trybie nadzwyczajnym zakreślonym przepisem art. 156 Kpa, wyeliminować z obrotu prawnego decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Cz. z dnia 31.05.2001 r., wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego. Następnie rozpoznając odwołanie skarżących z dnia 22.04.1999 r. powinien rozstrzygnąć sprawę pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 32 ust. 4 pkt 2 i 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, przy założeniu że organ odwoławczy zobligowany jest uwzględniać zmianę stanu faktycznego jak i prawnego jaka nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Nie może zaś budzić wątpliwości, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji Marek U. nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Nadto należało uwzględnić stan faktyczny wynikający z oświadczenia złożonego przez niego w dniu 26 kwietnia 2001 r. Uwzględnienie powyższych okoliczności winno było prowadzić do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem złożonym do organu władzy architektoniczno-budowlanej przez Marka U., jako bezprzedmiotowego. Zaskarżona decyzja w zakresie w jakim obejmowała wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji na rzecz Andrzeja K. wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa jak i przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 33 ust. 2 pkt 1-3 Prawa budowlanego /w brzmieniu obowiązującym na dzień jej wydania/. Z treści przywołanych przepisów przede wszystkim wynika, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może być skutecznie wszczęte wskutek stosownego wniosku inwestora. Nie wynika z akt sprawy aby Andrzej K. wniosek taki złożył. Wniosku tego nie może natomiast zastąpić decyzja wydana w trybie art. 40 Prawa budowlanego z przyczyn wyżej naprowadzonych, czy też wniosek o wydanie decyzji w oparciu o powołany ostatnio przepis, a jedynie taki dokument znajduje się w aktach /wniosek z dnia 16.05.2001 r./. Z treści art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy wynika, że pozwolenie może być wydane temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podmiot ten ma wpierw wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i dołączyć ją do wniosku o pozwolenie. Niedopuszczalne było wydanie decyzji o pozwoleniu na rzecz podmiotu, przy uwzględnieniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot, gdyż stanowi to rażące naruszenie przepisów powołanych na wstępie /por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1999 r. IV SA 536/97 - nie publ./. Taka natomiast sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ odwoławczy w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia odwoływał się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 12.10.1998 r. wydanej na wniosek Marka U. Nadto załączony do akt projekt budowlany wraz z tzw. projektem zamiennym i załączone do niego stosowne uzgodnienia odnoszą się, jako do adresata, nie do Andrzeja K., lecz Marka U. Wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o NSA w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Z tych zatem przyczyn nie zachodziła potrzeba bliższego ustosunkowywania się co do słuszności zarzutów zawartych w skardze. Generalnie należy jedynie wskazać, że w świetle przepisów obowiązujących na dzień wydania zaskarżonej decyzji w pozwoleniu na budowę, rozstrzygającym o użytkowaniu budynku bezpośrednio przy granicy organ orzekający zobligowany był uwzględnić przesłanki z art. 5 prawa budowlanego. Dotyczy to w szczególności przesłanki w postaci ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a ochrona ta jest bardzo szeroka, gdyż wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 2 tej ustawy ma charakter jedynie przykładowy. Oczywiście rozważania te nie odnoszą się do sytuacji, gdy uprawnienie do budowy w granicy z nieruchomością sąsiada wynika z zapisu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ale musi ono być oczywiste. Co się zaś tyczy zapisu, na który powoływał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji to stwierdzić przyjdzie, że zapis "zabudowa w pierzejach ulic" oznacza zabudowę wzdłuż linii ulicy i placu, a więc jest to jedynie tzw. zabudowa frontowa. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.