I OSK 112/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz ( spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Henryk Ożóg, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2004r. sygn. akt II SAB 344/03 w sprawie ze skargi Ludwika P. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2004 r. II SAB 344/03 zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową "W." do rozpatrzenia wniosku skarżącego Ludwika P. z dnia 29 listopada 2001 r. w zakresie dostarczenia certyfikatu i atestu na zawory centralnego ogrzewania oraz faktury za centralne ogrzewanie budynku. W pozostałej części skargę odrzucił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Ludwik P. wnioskiem z dnia 29.11.2001 r. zwrócił się do Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. z żądaniem dostarczenia mu certyfikatu i atestu na zamontowane w jego mieszkaniu zawory centralnego ogrzewania, dokładnych naliczeń za dostawę energii cieplnej za lata 1995-2000, zwrotu nadpłat oraz dostarczenia faktury za centralne ogrzewanie całego budynku, w którym zamieszkuje. Pismem z dnia 7.12.2001 r. Spółdzielnia poinformowała skarżącego o rozliczeniu centralnego ogrzewania w jego mieszkaniu za sezony grzewcze 1998/1999 i za 1999/2000 r. stwierdzając, że zostały one naliczone prawidłowo. Jednocześnie dodała, że nie może mu dostarczyć faktur za centralne ogrzewanie budynku, bowiem nie ma na to zgody Rady Osiedla. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ludwik P. zarzucił Spółdzielni Mieszkaniowej "W." w W. bezczynność w zakresie jego wniosku z dnia 29.11.2001 r. W odpowiedzi na skargę Spółdzielnia wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie kwestionując właściwość sądu administracyjnego w rozpatrywanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał w części zasadność skargi. Zdaniem Sądu zarówno w świetle art. 16 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i w świetle art. 3 par. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie budzi wątpliwości kognicja sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Wynika ona bowiem z treści art. 21 ustawy z dnia 16.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach /np. wyrok z 20.06.2002 r. II SAB 113/02, wyrok z 16.11.2003 r. II SAB 119/03/ podkreślał, że spółdzielnie mieszkaniowe są podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Sąd zaznaczył przy tym, że spółdzielnie nie tylko reprezentują swoich członków i nie stanowią typowych spółdzielni nastawionych wyłącznie na działalność gospodarczą w celu osiągnięcia zysku, lecz mają na celu zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa. To zaś mieści się w kategorii szeroko pojętych zadań publicznych, ponieważ zgodnie z art. 75 Konstytucji RP władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierając rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Z tego też powodu spółdzielnie mieszkaniowe korzystają w szerokim stopniu z pomocy Państwa. Z tych względów spółdzielnie mieszkaniowe należy uznać za podmioty objęte obowiązkiem informacyjnym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji uznać stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę za chybione. Wniosek skarżącego dotyczył faktów a nie ich kwestionowania i mieścił się w pojęciu informacji publicznej, którą art. 1 ustawy określa bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych, a precyzując w art. 6 ust. 1 pkt 2 zalicza do niej w szczególności informacje o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1, a więc m.in. o spółdzielniach, jak również danych publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4. Sąd zauważył, że katalog zawarty w art. 6 ustawy, nie jest katalogiem zamkniętym. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia mu m.in. atestu i certyfikatu na zamontowane w jego mieszkaniu zawory centralnego ogrzewania. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego opracowanym pod redakcją Mieczysława Szymczaka /PWN Warszawa 1978/, atest jest to "świadedctwo zawierające wyniki fabrycznej kontroli technicznej wyroku przemysłowego", zaś certyfikat to "dokument stwierdzający pochodzenie towaru". Zatem dokumenty te stanowią informację, bowiem za taką uznać należy każdy opis rzeczywistości, a atest i certyfikat odpowiadają - zdaniem Sądu - tym kryteriom. Wprawdzie spółdzielnia mieszkaniowa nie wytworzyła tej informacji, to jednak zgodnie z ustaloną już judykaturą Naczelnego Sądu Administracyjnego, charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz do nich się odnosząca, co jest w przedmiotowej sprawie bezsporne. Zgodnie z art. 13 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i w art. 15 ust. 2. W przeciwnym razie organ winien wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji. Także według Sądu odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona tajemnicy publicznej, winna być dokonana w drodze decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, skarżący złożył wniosek /29.11.2001 r./ i do chwili orzekania Spółdzielnia nie udzieliła mu informacji ani też nie wydała decyzji o jej odmowie. Za taką odpowiedź bowiem nie można uznać pisma z dnia 7.12.2001 r. w którym poinformowano skarżącego jedynie o jego indywidualnym rozliczeniu za dwa sezony grzewcze. Wobec powyższego Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." w Warszawie pozostawała - zdaniem Sądu - w bezczynności. Natomiast Sąd odrzucił skargę w pozostałej części odnoszącej się do dostarczenia dokładnych rozliczeń za dostawę energii cieplnej za lata 1995-2000, ponieważ sprawa w tym przedmiocie była już przedmiotem wyrokowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie /wyrok z 16.01.2004 r. II SAB 345/03/. Zgodnie bowiem z art. 58 par. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.01.2004 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." reprezentowana przez radcę prawnego Dariusza W. Zaskarżając ten wyrok w punkcie 1 i 3 sentencji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1, art. 3 par. 2 pkt 8 oraz art. 3 par. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnemu oraz art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 58 par. 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie, poprzez rozpoznanie sprawy pomimo braku drogi sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym; 2/ naruszenie prawa materialnego: a/ art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną w rozumieniu tej ustawy, b/ art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." wykonuje zadania publiczne, polegające w szczególności na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa, c/ art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." reprezentuje inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, d/ art. 6 ust. 2 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez ich niewłaściwe zastosowanie, e/ art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odmowa udostępnienia każdej informacji, bez względu czy jest ona informacją publiczną w rozumieniu ustawy i przez każdy podmiot, winna następować w formie decyzji. Zarzucono też naruszenie art. 61 Konstytucji RP poprzez wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wbrew treści normy konstytucyjnej oraz naruszenie art. 1 par. 1 ustawy z dnia 16.09.1982 r. - Prawo spółdzielcze a także art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15.12.2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż celem spółdzielni mieszkaniowej nie jest tylko zaspokajanie potrzeb członków, lecz zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa. W związku z powyższym wniesiono o zmianę wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi Ludwika P. względnie jej odrzucenie. W uzasadnieniu podstaw kasacji podniesiono, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej rozstrzygnięcia w drodze decyzji wymaga wyłącznie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieniu takiej informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Jeżeli więc treść żądania nie dotyczy informacji publicznej lecz innych danych to odmowa ich udostępnienia nie wymaga formy decyzji, czego potwierdzeniem jest linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej kwestii. Art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie stwierdza, iż przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, a więc w postępowaniu, którego efektem może być udostępnienie informacji bądź wydanie decyzji o odmowie. Dla spraw o udostępnienie innych danych lub wobec podmiotów nie określonych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawa nie ma zastosowania, czego konsekwencją jest brak kompetencji sądu administracyjnego w rozpoznawaniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny swoje rozstrzygnięcie oparł o twierdzenie, że spółdzielnie mieszkaniowe mają na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa. Powyższe twierdzenie narusza podstawowe zasady funkcjonowania spółdzielni jako takich. Celem działania spółdzielni mieszkaniowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin /art. 1 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych/. Podkreślono, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." nie jest zobowiązana do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa. Nie wynika to ani z żadnej normy prawnej, ani ze Statutu Spółdzielni, ani z umów publicznych. Zgodnie z art. 1 par. 1 ustawy - Prawo spółdzielcze, spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób, o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, która w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Zgodnie z art. 3 tej ustawy majątek spółdzielni stanowi prywatną własność jej członków. Powyższe ogólne zasady funkcjonowania spółdzielni, w tym również spółdzielni mieszkaniowych, określają jednoznacznie, iż spółdzielnia mieszkaniowa jest korporacyjną osobą prawną samodzielnie decydującą o swoim składzie osobowym, kierującą się wyłącznie interesem własnych członów /a nie interesem społecznym/ i nie wykonującą co do zasady żadnych funkcji publicznych. Nie zostało też w postępowaniu ustalone, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." korzysta z pomocy publicznej ani że wniosek skarżącego w jakiś sposób z taką pomocą może się wiązać. Spółdzielnia nie reprezentuje również żadnych osób oraz jednostek, które wykonywałyby zadania publiczne lub dysponowały majątkiem publicznym. Żądania skarżącego nie wiążą się też z taką reprezentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozszerzając zakres podmiotów zobowiązanych na mocy tej ustawy o podmioty nie określone obowiązkiem informacyjnym. Przepis art. 61 Konstytucji wyraźnie wskazuje na prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z powyższym prawem wiąże się odpowiadający mu obowiązek udostępnienia takich informacji przez podmioty określone w art. 61 Konstytucji. Jest oczywiste, że spółdzielnie mieszkaniowe nie są wymienione w powołanym przepisie, a zatem ewentualny obowiązek informacyjny mógłby wynikać jedynie z wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub państwowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku nie wskazał, aby żądanie skarżącego wiązało się z wykonywaniem przez Spółdzielnię Mieszkaniową "W." jakichkolwiek zadań władzy publicznej ani z gospodarką mieniem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "W." w Warszawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30.01.2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej ciąży na podmiotach określonych w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/. W art. 4 ust. 1 jako zobowiązane do informacji wymieniono organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego i inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W punkcie 5 wymieniono podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż spółdzielnie mieszkaniowe spełniają warunki określone w art. 4 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy /jako podmioty, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym/ i z tego względu są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten uznać należy za błędny. Należy zauważyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec spółdzielni mieszkaniowych nie było jednolite. Z uwagi właśnie na istniejące wątpliwości co do właściwego stosowania art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy wobec spółdzielni mieszkaniowych kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. I OPS 1/05 w składzie siedmiu sędziów stwierdził, iż przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Według Sądu spółdzielnie mieszkaniowe nie mieszczą się w kategorii organów władzy publicznej. Działalności ich nie można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. Spółdzielnie te nie dysponują też majątkiem publicznym ani nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem. Majątek spółdzielni bowiem jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe także nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26.11.1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148/, ani też nie są podmiotami realizującymi te finanse w rozumieniu art. 6 tej ustawy. Podzielając pogląd wyrażony w przedstawionej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznał, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej - a skoro Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej to skarga na bezczynność w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę na podstawie art. 189 w związku z art. 58 par. 1 pkt 1 i art. 193 powołanej ustawy.