II SA/Wr 2314/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA del. do WSA Henryk Ożóg, Sędzia NSA del. do WSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Lidia Serwiniowska, Asesor WSA Agnieszka Figura, Protokolant, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę Decyzją Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust.l pkt 2, art. 23 ust.l pkt 1 i 2, art. 25 ust.l pkt 2 w związku z art. 25 ust. 8 i art. 27 ust.l pkt 6 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tekst jednolity - Dz. U. Nr 6, poz. 56 z 2001r. ze zm./ - po rozpatrzeniu odwołania R. C. z dnia [...]r. uzupełnionego dodatkowym pismem z dnia [...]r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. do dnia [...]r., w kwocie 100% podstawowej wysokości zasiłku określonej w art. 24 ust.l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, orzeczonego decyzją Starosty J. z dnia [...]r., nr [...], orzeczono o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podano, że R. C. dokonała rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. G. w dniu [...]r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Zasiłek dla bezrobotnych przyznano stronie decyzją z dnia [...]r. na okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. Działanie takie wynikało z faktu otrzymania przez R. C., przed dokonaniem rejestracji, odszkodowania za skrócony okres wypowiedzenia umowy o pracę. Nie zgadzając się z wydanym orzeczeniem, R. C. złożyła w dniu [...]r. odwołanie. Wyjaśniła w nim, że w dniu [...]r. zgłosiła się do PUP w J. G. celem uzyskania informacji dotyczących okresu pobierania zasiłku w przypadku rejestracji dokonanej po ustaniu zatrudnienia, gdzie zastosowano skrócony okres wypowiedzenia. W dacie tej została poinformowana o 12 miesięcznym okresie zasiłkowym, jednocześnie dokonano faktycznej rejestracji. Wówczas ponownie poinformowano stronę o 12 miesięcznym okresie zasiłkowym. Jak wyjaśniła skarżąca, podczas kolejnego stawiennictwa w PUP potwierdziła odbiór decyzji przyznającej jej status osoby bezrobotnej. R.C. zarzuciła pracownikom PUP w J. G. brak znajomości przepisów prawa, nadto wskazała, że nie została zapoznana z przepisami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zakresie przyznawania zasiłku dla bezrobotnych osobom, które dokonały rejestracji po ustaniu zatrudnienia, gdzie zastosowano skrócony okres wypowiedzenia. W konkluzji bezrobotna wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i zarejestrowanie jej od dnia [...]r. z 12 miesięcznym okresem zasiłkowym. W dniu [...]r. R. C. złożyła w PUP w J. G. pismo będące uzupełnieniem odwołania z dnia [...]r. W piśmie tym wyjaśniła, że zostały przedstawione jej wprawdzie stosowne przepisy art. 25, 26, 27 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, niemniej z treści druku "informacji dla osób rejestrujących się ..." otrzymanego jeszcze w dniu rejestracji, w żaden sposób nie wynika, aby prawo do zasiłku miało jej przysługiwać jedynie przez 10 miesięcy. Strona wyjaśniła, iż otrzymany informator wiąże obie strony. Dalej skarżąca zarzuciła błędy formalne i prawne w zaskarżonej decyzji tak z uwagi na brak powołania właściwej podstawy prawnej jak też wprowadzanie w błąd co do okresu pobierania zasiłku. W piśmie tym strona ponownie wyraziła pogląd, iż zaskarżona decyzja winna być uchylona jak również decyzja o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej, a faktyczna rejestracja powinna mieć miejsce w dniu [...]r. z okresem zasiłkowym w wymiarze 12 miesięcy. Instancja odwoławcza rozpatrując sprawę zauważyła, że podstawą materialno-prawną niniejszego rozstrzygnięcia jest przepis art. 2 ust. 1 pkt 2; art. 23 ust. 1 i 2; art. 25 ust. 1 pkt 2 i ust. 8; art. 27 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Spośród wymienionych przepisów art. 25 ust. 8 ustawy stanowi o tym, że okres pobierania zasiłku, o którym mowa w art. 25 ust.l ulega skróceniu o czas nieprzysługiwania zasiłku z przyczyn wymienionych w art. 27 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Natomiast art. 27 ust. 1 pkt 6 w związku z ust. 2 pkt 4 ustawy stanowi, iż prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę do upływu okresu, za który otrzymał to odszkodowanie. Brzmienie art. 25 ust 8 ustawy, skracającego okres zasiłkowy o czas, za który bezrobotny otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę obowiązuje od dnia 01.01.2002r. Wszedł on w życie mocą nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 17.12.2001r. Natomiast do dnia 31.12.2001r. bezrobotny, który dokonał rejestracji po zastosowaniu skróconego okresu wypowiedzenia nabywał prawo do zasiłku po upływie tego okresu, ale rzeczywiście na "pełny" a nie skrócony okres zasiłkowy. Zaistnienie nowego brzmienia art. 25 ust.8 ustawy po wieloletnim stosowaniu "starego" systemu, wzbudziło szereg kontrowersji prawnych oraz pociągało konsekwencje, jakie ta zmiana spowodowała w uprawnieniach bezrobotnych zarejestrowanych w powiatowych urzędach pracy. W konsekwencji jednoznacznie ustalono, że art. 25 ust. 8 ustawy skraca podstawowy okres zasiłkowy o czas zastosowanego skróconego okresu wypowiedzenia. Jak wynika z akt bezrobotnej, w dniu [...]r., podczas rejestracji w PUP w J. G., przedłożyła ona świadectwo pracy obejmujące okres zatrudnienia od [...]r. do [...]r. oraz zaświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę z zastosowaniem skróconego okresu wypowiedzenia. Dokumenty te pozwoliły na zarejestrowanie strony jako osoby bezrobotnej oraz na przyznanie decyzją z dnia [...]r. prawa do zasiłku ale po upływie okresu, za który otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Co do wniosku zawartego tak w odwołaniu, jak i piśmie z dnia [...]r., dotyczącego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i zarejestrowaniu R. C. z dniem [...]r. z prawem do zasiłku na okres 12 miesięcy, organ II instancji wyjaśnił, że w jego opinii działanie takie nie przyniosłoby stronie oczekiwanego efektu. W szczególności należałoby orzec o utracie statusu osoby bezrobotnej od dnia [...]r., następnie zarejestrować bezrobotną z dniem [...]r. Ponieważ utrata statusu osoby bezrobotnej nie przekroczyłaby 365 dni należałoby, wobec kolejnej rejestracji, zastosować normę prawną wynikającą z przepisu art. 25 ust. 12 ustawy, który brzmi: "osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 23, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku. Wówczas wyrejestrowanie nie zmieniłoby zatem faktu, że wydano już wcześniej decyzję o nabyciu statusu bezrobotnego i odmowie przyznania prawa do zasiłku z powodu otrzymania odszkodowania - zaistnieje więc już fakt o którym mowa w art. 25 ust.8 w związku z art. 27 ust.l pkt 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ II instancji nie widzi przy tym podstawy prawnej do całkowitego wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji orzekającej o statusie osoby bezrobotnej, albowiem fakt rejestracji miał rzeczywiście miejsce nadto przez okres 2 miesięcy, strona została objęta wszystkimi świadczeniami wynikającymi z przepisów emerytalnych. Mając na względzie powyższe, organ II instancji uważa, że decyzja Starosty J. w zakresie przyznania prawa do zasiłku na okres od [...]r. do [...]r. jest prawidłowa i z tych przyczyn winna być utrzymana w mocy. Marginalnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wprowadzenie zmian do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zawsze pociąga za sobą obowiązek dokonania korekty druków informacyjnych będących w posiadaniu urzędów zatrudnienia. Ponieważ przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w roku 2001 podlegały nowelizacji kilkakrotnie, a ostatnia zmiana zaczęła obowiązywać z dniem 01.01.2002r., to fakt ten mógł wpłynąć na doręczenie skarżącej w dniu rejestracji jeszcze nie poprawionego druku informacyjnego. Instancja odwoławcza wskazała również, iż nie ma jakiegokolwiek wpływu na okres, w jakim urzędy pracy mają dokonać korekty swoich materiałów. Jedynie w trybie instancyjnym może zwracać uwagę na zaistniałe nieprawidłowości. Bez wątpienia w powoływanym przez skarżącą druku jest zawarta klauzula, że prawo do zasiłku będzie przysługiwało przez okres 12 miesięcy od dnia w którym upłynął okres wypowiedzenia umowy o pracę. Niemniej moc wagi prawnej druku informacyjnego i aktu prawnego jest różna. Z tych też przyczyn, wiążą strony przepisu aktu prawnego. Organ II instancji wyjaśnił również, że zwrócił już PUP w J.G. uwagę na brak stosownych poprawek do druków informacyjnych oraz obowiązek dopasowania nowych przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do będących w posiadaniu dokumentów prawnych. Jak wynika z pisma przewodniego przekazującego akta sprawy, organ I instancji z przyczyn od siebie niezależnych dopiero w marcu br. otrzymał część materiałów zawierających poprawki do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. C. podniosła, że od chwili rejestracji dokonanej w dniu [...]r. była utrzymywana w przekonaniu, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzyska po upływie okresu, za który otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę ale na okres 12 miesięcy i dopiero potwierdzając odbiór decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku dowiedziała się, że będzie to okres jedynie 10 miesięcy. Skarżąca podniosła, że Wojewoda D. potraktował jej sprawę powierzchownie, a dotychczasowe postępowanie administracyjne nie przyniosło żadnych konkretnych wyjaśnień. Decyzja organu II instancji nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia co do prawidłowości poinformowania jej o wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy. Wskazała, że działanie organów zatrudnienia sprowadzało się do świadomego wprowadzania jej w błąd oraz manipulowania faktami. Podniosła fakt potwierdzenia przez nią "druku informacyjnego", którego treść jednoznacznie stwierdza, że zasiłek dla bezrobotnych, w sytuacji jak wcześniej opisana, nie ulega skróceniu. Skarżąca wyjaśniła, że faktycznie z przepisami ustawy zapoznała się dopiero wówczas, gdy na własny koszt dokonała ich kserokopii w dniu [...]r. będąc w PUP w J. G.. Poza powyższym R. C. wyjaśniła, że decyzja o nabyciu statusu osoby bezrobotnej zawiera błędną podstawę prawną. Wskazała też, że Wojewoda D. utrzymał w mocy ten "bubel prawny". Reasumując, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej i utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...]r. jak i decyzji Starosty J. z dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Stwierdzono ponadto, że po dokonaniu rejestracji, już w dniu [...]r. wydano decyzję o uznaniu strony za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Przedmiotowa decyzja nie została zaskarżona. Kolejno w dniu [...]r. PUP w J. G. wydał decyzję o przyznaniu R. C. prawa do zasiłku dla bezrobotnych na okres 10 miesięcy. Orzeczenie to zostało zaskarżone. Akta sprawy wpłynęły do Wojewody D. w czasie, kiedy już od dwóch miesięcy strona miała ustalone prawo do zasiłku dla bezrobotnych /dokument nr 14, 15, 16/. Stan prawny na dzień otrzymania akt sprawy, obowiązujący w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie pozwalał zatem na uchylenie zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1271 - dalej jako Przepisy wprowadzające .../, sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, dalej jako Prawo o postępowaniu .../. W niniejszej sprawie niespornie ustalono, że skarżąca dokonała rejestracji w dniu [...]r., i decyzją z dnia [...]r. uznano ją za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r. W dacie tej poinformowano ją, że przez 2 miesiące nie będzie otrzymywała zasiłku dla bezrobotnych, a po tym okresie otrzyma zasiłek wypłacany przez 12 miesięcy /od [...]r./. Tak też wynikało z otrzymanego przez nią informatora. Od decyzji tej skarżąca nie składała odwołania. Decyzją z dnia [...]r., utrzymaną w mocy w postępowaniu odwoławczym orzeczono o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. do [...]r. tzn. na okres 10 miesięcy. Skarżąca uważa, że udzielona jej błędna informacja o obowiązującym stanie prawnym obciąża pracowników urzędu pracy, rodząc zobowiązanie do wypłaty jej zasiłku za okres 12 miesięcy. Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 6 i art. 25 ust. 8 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ..., powołanej wyżej, w wersji obowiązującej do dnia 31.12.2001r., prawo do zasiłku nie przysługiwało bezrobotnemu, który otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Zasiłek przysługiwał po upływie okresu, za który przyznano odszkodowanie, jednak okres pobierania przyznanego takim osobom zasiłku nie ulegał skróceniu o czas nieprzysługiwania zasiłku o okres, za który przyznano im odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę /art. 25 ust. 8/. Ustawą z dnia 17.12.2001r. o zmianie ustawy ... o zatrudnieniu i bezrobociu ... /Dz.U. nr 154, poz. 1793/ wskazane przepisy art. 27 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 25 ust. 8 wprowadziły regulację, że takiemu bezrobotnemu przysługuje zasiłek po upływie okresu, za który otrzymał odszkodowanie, ale okres jego pobierania ulega skróceniu o czas nieprzysługiwania zasiłku z podanej wyżej przyczyny. Przepis ten wszedł w życie z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2002r. i znajduje zastosowanie do wszystkich osób rejestrujących się po tej dacie. Organy administracyjne stosują przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydawania decyzji. Przepisy te decydują również o tym, czy i w jakim zakresie organ powinien ewentualnie zastosować przepisy dawniejsze. Z ustawy nowelizacyjnej z dnia 17.12.2001r. nie wynika jakiekolwiek upoważnienie zezwalające na stosowanie wobec osób rejestrujących się jako bezrobotni od dnia 1.01.2002r., przepisów dawniejszych. Powyższe oznacza, że organy dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod stosowaną normę prawną i prawidłowo ustaliły konsekwencje prawne tegoż stanu na podstawie stosowanej normy prawnej. W skardze skarżąca zakwestionowała także decyzję I instancji z dnia [...]r., która nie była przedmiotem administracyjnego postępowania odwoławczego. Uznała, że decyzja ta jako wadliwa, prowadzi do wadliwości kolejnej decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu..., Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Niemniej jednak Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy Prawo o Postępowaniu ... . Ponieważ postępowanie przed sądem administracyjnym nie ma charakteru inkwizycyjnego, gdyż Sąd ten może wszcząć postępowanie wyłącznie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, to nawet ewentualne wady prawne decyzji administracyjnej, która nie została w sposób prawidłowy zaskarżona, nie dają Sądowi uprawnień do jakichkolwiek ingerenci orzeczniczych. Podobnie, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji zasiłkowej, nie mógł w trybie zwykłym rozpoznać sprawy wcześniejszej decyzji uznającej stronę za osobę bezrobotną, jako że od decyzji tej nie wniesiono w przypisanym terminie odwołania, a zatem stała się ona ostateczna i prawomocna. W niniejszej sprawie granice kontroli Sądu wyznaczała sprawa przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. do [...]r., wyznaczona treścią zaskarżonej decyzji Wojewody D. z dnia [...]r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji I instancji. W granicach tych nie mieściła się natomiast treść wcześniejszej decyzji z [...]r., która nie została prawidłowo zaskarżona do Sądu. Biorąc pod uwagę przytoczone względy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powołanej wyżej, orzeczono jak w sentencji.