II SA/Ka 3182/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant Agnieszka Wita po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. , nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B.-B. z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta B.-B. decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 37j ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt. 2 i art. 23 oraz art. 33l ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 6, poz. 56) odmówił A. S. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] r. Jako uzasadnienie decyzji podał, że strona nie spełnia wymogów do otrzymania zasiłku przedemerytalnego, gdyż wyczerpała okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a taka interpretacja zgodna jest ze stanowiskiem prezentowanym przez Krajowy Urząd Pracy. Od decyzji tej odwołanie wniosła strona, która powołała się na posiadanie stażu pracy, z uwzględnieniem pracy w warunkach szkodliwych, uprawniających do przyznania zasiłku przedemerytalnego. Ponadto strona powołała się na pismo Wojewody Ś. jako organu założycielskiego z dnia [...] r., w którym organ ten potwierdził pracę strony w szkodliwych warunkach na stanowisku mistrza zmianowego. Wojewoda Ś. decyzja z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37j ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 1a ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z póź. zm.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda Ś. wskazał, że stosownie do postanowień art. 37j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Organ odwoławczy wskazał, iż strona udokumentowała [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni okresu uprawniającego do zasiłku, w tym [...] lat, [...] miesiące i [...] dni wykonywania pracy w warunkach szczególnych, a zaświadczenie Wojewody Ś. z dnia [...] r. nie jest dokumentem potwierdzającym fakt wykonywania pracy w szczególnych warunkach. Dokumentem takim jest świadectwo pracy lub świadectwo wykonywania pracy w szczególnych warunkach, a w ostateczności prawomocne orzeczenie sądu. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji zawiera błędne uzasadnienie, ponieważ prawo do zasiłku przedemerytalnego nie jest uzależnione od udokumentowania wymaganych okresów zatrudnienia bądź wykonywania pracy warunkach szczególnych w trakcie pobierania zasiłku dla bezrobotnych, lecz wymogi te mogą być udokumentowane później a świadczenie przysługuje od dnia złożenia wniosku wraz z wymaganymi dokumentami. Sygn. akt 4 II SA/Ka 3182/01 W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podał, że w okresie od [...] r. do [...] r. i w okresie od [...] r. do [...] r. pracował w ZPW "A" w B.-B. w warunkach szkodliwych i na tę okoliczność przedkłada świadectwo pracy i zaświadczenie Wojewody Ś., a zatem winien otrzymać zasiłek przedemerytalny. Wojewoda Ś. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy sądowej w dniu [...] r. strona dołączyła do akt odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w B.-B. z dnia [...] r. ustalającego, że skarżący w okresie od [...] do [...] r. wykonywał pracę w szczególnych warunkach na stanowisku mistrza zmianowego wydziału [...] w ZPW "A" w B.-B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. uległ zmianie stan prawy i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. Poz. 1270). W konsekwencji oznacza to, że sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Problematyka przyznawania zasiłków przedemerytalnych regulowana jest unormowaniami zamieszczonymi w ustawie z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tj. z 2001 r. Dz. U. Nr 6, poz. 56 z póź. zm.), które podlegały licznym zmianom, aż do uchylenia unormowań dotyczących tegoż zasiłku. Unormowania prawne w tym zakresie ulegały zmianom również w okresie prowadzonego postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej. W dniu złożenia wniosku przez stronę tj. [...] r. obowiązywały unormowania zamieszczone w tekście jednolitym ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56). Stosownie do tych Sygn. akt 4 II SA/Ka 3182/01 unormowań zasiłek przedemerytalny w podstawowej wysokości 120% kwoty zasiłku dl bezrobotnych przysługiwał osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący dla mężczyzn 35 lat, albo posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Natomiast podwyższona wysokość zasiłku przedemerytalnego do 160% kwoty zasiłku dla bezrobotnych przysługiwała osobie zamieszkującej w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w powiatach (gminach) uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Jak wynika z akt sprawy, strona w dniu złożenia wniosku udokumentowała [...] lat, [...] miesięcy i [...] dni okresu uprawniającego o zasiłku przedemerytalnego i okoliczność ta nie wzbudza wątpliwości. Natomiast spór w rozpatrywanej sprawie związany jest z udokumentowaniem przez stronę lat pracy uznanych za zatrudnienie w szczególnych warunkach. Strona deklarowała zatrudnienie w takich warunkach przez okres co najmniej 15 lat i na okoliczność tę przywoływała stosowne świadectwo wykonywania prac w szczególnych warunkach oraz powoływała się na pismo Wojewody Ś. z dnia [...] r., w którym organ ten zaświadczał, że zatrudnienie strony od [...] r. do [...] r. a następnie od [...] r. do [...] r. w Zakładach Przemysłu [...] "A" było równoznaczne z wykonywaniem prac w szczególnych warunkach. Stanowisko takie znajdowało umocowanie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dopuszczał możliwość dokumentowania pracy w szczególnych warunkach poprzez wykorzystanie szeregu instytucji procesowych takich jak dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych czy oględziny (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2000 r. sygn. akt II S.A. 1510/00). Organ pierwszej instancji podejmując decyzję z dnia [...] r. nie odniósł się do możliwości udokumentowania przez stronę pracy w warunkach szczególnych, lecz wskazał, że brak jest podstaw do przyznania zasiłku przedemerytalnego w sytuacji udokumentowania do niego prawa po wyczerpaniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Organ odwoławczy w swojej decyzji jednoznacznie zaznaczył, że stanowisko takie jest błędne, co znajdowało uzasadnienie w ówcześnie obowiązujących przepisach prawa. Zatem należy stwierdzić, iż strona w dniu złożenia wniosku spełniała wszelkie wymogi określone przepisami prawa do otrzymania zasiłku przedemerytalnego. Ponadto stosownie do postanowień art. 33l ustawy o Sygn. akt 4 II SA/Ka 3182/01 zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w wersji obowiązującej w dniu złożenia wniosku przez stronę prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługiwało na wniosek osoby, która w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy lub w okresie pobierania zasiłku lub zasiłku przedemerytalnego posiadała lub spełniała warunki do ich nabycia, a zasiłki przedemerytalne przysługiwały od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionej osoby albo od następnego dnia po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień. Zatem w ówczesnym stanie prawnym i faktycznym strona winna otrzymać decyzję pozytywną. Wojewoda Ś. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i w jej uzasadnieniu wskazał, że strona nie udokumentowała w sposób prawidłowy okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach, ponieważ nie przedłożyła odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź stosownego prawomocnego orzeczenia sądu. Podniesiona przez organ wyższego stopnia okoliczność jest faktycznie istotna i mogła być podstawą dla podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jednakże w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić uwagę na fakt, iż art. 33j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu został do tej ustawy wprowadzony mocą nowelizacji tej ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r., która weszła w życie dopiero w dniu 11 września 2001 r., zatem w trakcie prowadzonego postępowania przed tym organem, ponieważ organ pierwszej instancji przekazał akta w dniu [...] r. a w organie wyższego stopnia były one już w dniu [...] r. Należy zaznaczyć, iż po zmianie stanu prawnego Wojewoda Ś. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do strony o uzupełnienie przedłożonej dokumentacji poprzez przedłożenia rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego – Sądu Pracy w B.-B. w przedmiocie sprostowania świadectwa pracy ZPW "A" w B.-B. w zakresie potwierdzenia wykonywania pracy w warunkach szczególnych. Zdaniem Sądu organ administracji stosownie do postanowień art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przytoczony przepis jest szczególnie istotny w rozpatrywanej sprawie, ponieważ to z winy organu pierwszej instancji strona już na tym etapie postępowania administracyjnego nie otrzymała satysfakcjonującej ją decyzji, lecz zmuszona była do skorzystania ze środków odwoławczych. Skorzystanie przez nią z tego prawa spowodowało, że jej sprawa została objęta nowymi unormowaniami Sygn. akt 4 II SA/Ka 3182/01 prawnymi, mniej dla niej korzystnymi. Organ wyższego stopnia ograniczył się jedynie do wezwania strony o uzupełnienie wniosku o stosowne, wynikające z nowych uregulowań dokumenty potwierdzające zatrudnienie w warunkach szczególnych. Strona na tym etapie postępowania nie była w stanie takich dokumentów przedłożyć, a z uwagi na zlikwidowanie jej zakładu pracy tj. ZPW "A" w B.-B. nie mogła prostować świadectwa pracy w inny sposób jak tylko w drodze postępowania sądowego. Na tym etapie postępowania administracyjnego strona mogła uzyskać stosowne dokumenty jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym, a to z tego powodu, że organ założycielski dla ZPW "A" w B.-B. tj. Wojewoda Ś. był w stanie stronie wydać jedynie pismo z [...] r., które nie spełniało wymogów określonych w nowym stanie prawnym. Skoro droga sądowa była dla strony jedyną drogą uzyskania stosownych dokumentów organ odwoławczy stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt. 4 kpa winien zawiesić wszczęte postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Ponadto strona odpowiednio pouczona mogła także skorzystać z unormowań zamieszczonych w art. 98 kpa tj. sama mogła wystąpić o zawieszenie wszczętego postępowania. Przedstawiona sytuacja pozwala uznać, że organ odwoławczy naruszył te postanowienia art. 7 kpa, które nakazują organowi administracji przy rozpatrywaniu sprawy uwzględniać interes społeczny i słuszny interes strony. Należy zaznaczyć, iż cofnięcie przez stronę pozwu i umorzenie postępowania sądowego postanowieniem Sądu Rejonowego w B.-B. z dnia [...] r. nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia, gdyż czynność ta miała miejsce przed uruchomieniem postępowania administracyjnego przez stronę zmierzającego do uzyskania uprawnień do zasiłku przedemerytalnego. Podniesione powyżej rozważania są o tyle istotne, że strona wyrokiem Sądu Rejonowego w B.-B. z dnia [...] r. uzyskała dokument wymagany w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Postanowienie to ma charakter deklaratoryjny, czyli potwierdza jedynie pewien stan prawny, natomiast nie stwarza nowego prawa. W tej sytuacji strona zarówno w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji jak również przez organ odwoławczy spełniała wymogi do otrzymania zasiłku przedemerytalnego. Organ pierwszej instancji wydając decyzję z naruszeniem postanowień art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu uniemożliwił stronie nabycie przysługującego jej prawa i tym samym dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, natomiast organ odwoławczy naruszając postanowienia art. 7, 8 i 9 kpa pozbawił stronę przysługującego jej prawa, czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Sygn. akt 4 II SA/Ka 3182/01 Z uwagi na uchylenie niniejszym wyrokiem decyzji zaskarżonej, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B.-B. z [...] r. sprawa trafia ponownie do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który kierując się motywami podjętego wyroku winien wydać stosowną decyzję administracyjną, mocą której przyzna stronie należny jej zasiłek przedemerytalny. Z uwagi na fakt, że mocą uchylonych decyzji organy administracji odmówiły stronie przyznania zasiłku przedemerytalnego uwzględnienie skargi nie wpływa na ich wykonanie. Z tego powodu Sąd po myśli art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie określał w jakim zakresie uchylone decyzje nie mogą być wykonane przed uprawomocnieniem się wyroku. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B.-B. z dnia [...] r.