II SA/Po 3219/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. NSA Rafał Batorowicz (spr) Sędziowie WSA Maciej Dybowski As. sąd. Edyta Podrazik Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska-Sarbak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi M. S. i J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie : umorzenia pożyczki z Funduszu Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty M. z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [...] /-/E.Podrazik /-/R.Batorowicz /-/M.Dybowski II SA/Po 3219/01 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Starosta M., powołując podstawy prawne z art. 6 ppkt d w zw. z art. 18 ust. 4 a i 4 b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. nr 6, poz. 56 ze zm.), odmówił umorzenia części pożyczki z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie 4.014,80 zł z naliczonymi odsetkami. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu [...] marca 1997 r. M. S. zawarła z Rejonowym Urzędem Pracy w M. umowę pożyczki na uruchomienie punktu gastronomicznego na kwotę 8.000 zł. Stwierdzono, że wnioskodawczyni nie dotrzymała warunków umowy, w związku z czym umowę rozwiązano wzywając M. S. i poręczycieli do zwrotu niespłaconej części pożyczki. Wyrokiem z dnia [...] maja 2000 r. sygn. [...] Sąd Rejonowy w M. zasądził należności, apelacja pozwanych w tej sprawie została oddalona. Organ pierwszej instancji stwierdził, że kryteria umorzenia pożyczki określa art. 18 ust. 4 a pkt 1 – 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Podniósł, że według art. 18 ust 4 b tejże ustawy umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiada więcej niż jeden dłużnik, zachodzić musi w stosunku do wszystkich zobowiązanych. Równocześnie przedstawił ustalenie, że przynajmniej w stosunku do dwóch z trzech poręczycieli zachodzi pewność skuteczności egzekucji, gdyż osoby te (M. H. i A. K.) mają stałe źródła dochodów mogące stanowić przedmiot egzekucji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. S. i jeden z poręczycieli J. P. Podnosili, że przez 27 miesięcy M. S. prowadziła działalność gospodarczą i spłaciła 3.771,10 zł pożyczki i 2.416,20 zł odsetek, w sumie 6.187 zł. [...] kwietnia 1999 r. złożyła wniosek o umorzenie pożyczki i uzyskała pisemną odpowiedź o niemożności umorzenia z uwagi na niespłacenie połowy pożyczki. W maju i czerwcu 1999 r. spłaciła dalszą ratę, co w sumie dało 4.321,10 zł spłaty. Kolejny wniosek złożyła do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Z. i G., który nakazał rozpatrzenie wniosku. Podnosiła, że zaniechanie wydania decyzji uniemożliwiło wniesienie odwołania i skargi do NSA. Rozpatrywany wniosek z [...] marca 2001 r. był trzecim w sprawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wynikało z motywów jej rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Dodatkowo podał, że Powiatowa Rada Zatrudnienia w M. w dniu [...] maja 2001 r. negatywnie zaopiniowała wniosek o umorzenie pożyczki. M. S. i J. P. wnieśli do sądu administracyjnego skargę, której treść wskazywała, że domagali się umorzenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę, obok wskazywanych w odwołaniu okoliczności, akcentowali, że mimo wcześniejszego złożenia dwóch wniosków nie wydano decyzji umożliwiając kontrolę instancyjną względnie sądową. Podnosili, że spłacili już 4.321 zł pożyczki i 2.416 zł odsetek. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazywanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Porównanie art. 720 – 724 kc dotyczących umowy pożyczki z art. 18 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, określającym jedynie zakres podmiotowy oraz rodzaj i zgodność przedmiotu świadczenia z umowy pożyczki udzielanej z Funduszu Pracy, wskazuje jednoznacznie, że udzielona bezrobotnemu pożyczka, z Funduszu Pracy jest instytucją prawa cywilnego, do której odnoszą się reguły kodeksu cywilnego, przede wszystkim dotyczące zobowiązań. Oznacza to, między innymi, że spory dotyczące tego rodzaju pożyczki są sprawami cywilnymi i podlegają rozpatrzeniu przez sądy powszechne (art. 1 i art. 2 § 1 kpc). Nadto, jako zdarzenia cywilnoprawne oceniać należy te zdarzenia, które powodują skutek wygaśnięcia zobowiązania z umowy pożyczki, jak na przykład spełnienie świadczenia czy potrącenie. Istotny wyjątek od ostatnio wymienionych reguł ustawodawca wprowadził w art. 18 ust. 4, 4 a i 4 b w zw. z art. 6 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Z przepisów tych wynika, że w miejsce powodującego wygaśnięcie zobowiązania cywilnoprawnego oświadczenia woli wierzyciela o zwolnienie z długu w całości lub w części art. 508 kc) wydawana jest decyzja administracyjna o umorzeniu pożyczki, której skutki dotykają stosunku obligacyjnego powodując jego wygaśnięcie w całości lub części. Jak z tego wynika ingerencja organów administracji publicznej, dalej kontrola sądu administracyjnego, odnosząca się do z istoty cywilnoprawnego stosunku umownego jest ściśle ograniczona do zakresu regulowanego art. 18 ust. 4 – 4 b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wszelkie inne spory na tle umowy pożyczki z Funduszu Pracy mają charakter cywilnoprawny i podlegają rozpatrzeniu przez sądy powszechne (por. wyrok NSA z 26 września 2001 r., sygn. II SA/Gd 1077/99, OSP 2003/5/47). Dotychczasowe uwagi były o tyle konieczne, że w sprawie niniejszej obok działań organów administracji publicznej skutki wywoływał tok postępowań toczących się przed sądami powszechnymi i sądowymi organami egzekucyjnymi i na tym tle powodowały pewne istotne wątpliwości w sprawie, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia. Treść art. 4 – 4 b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wskazuje, że decyzje o umorzeniu pożyczek wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Mimo pewnej bliskości do cywilnoprawnej instytucji zwolnienia z długu, której zastosowanie zależne jest co do zasady wyłącznie od woli wierzyciela, uznaniowy charakter decyzji nie oznacza dowolności. Ustawodawca wprowadził pewne kryteria, którymi organ zatrudnienia winien się kierować. Równocześnie, poddanie działania w ramach uznania administracyjnego rygorom kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do konieczności stosowania art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w zakresie zebrania i oceny dowodów pod kątem ustawowych kryteriów umorzenia pożyczki. Nie można było pominąć, że organy obu instancji, choć wymieniły szerzej podstawy prawne rozstrzygnięcia, w istocie ocenę przesłanek umorzenia pożyczki ograniczyły do okoliczności wymienionych w art. 18 ust. 4 a pkt 1 – 4 i ust. 4 b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pomijając te, o których mowa w art. 18 ust. 4 i ust. 4 a pkt 5 tejże ustawy. Zawartość akt administracyjnych wskazywała, że skarżąca trzykrotnie składała wniosek o umorzenie pożyczki, do których dopiero za trzecim razem ustosunkowano się w formie decyzji administracyjnej. Treść tych wniosków wskazywała, że skarżąca w pierwszym rzędzie odnosiła się do możliwości umorzenia pożyczki na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Mimo tego dotąd nie wyjaśniono dlaczego nie zastosowano takiej możliwości. Z kolei kontrolny charakter działań sądu administracyjnego sprzeciwiał się samodzielnej ocenie dopuszczalności opartego na takiej podstawie wniosku. Domniemywać jedynie można, że brano pod uwagę takie elementy jak: rozwiązanie umowy pożyczki, istniejącą zaległość ponad 50 % udzielonej pożyczki i zasądzenie tej należności prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. Należało jednak mieć na względzie, że elementy te, poza faktem prawomocnego zasądzenia należności, budziły wątpliwości. Skarżący przeczyli skuteczności wypowiedzenia umowy, twierdzili też, że co najmniej po wydaniu wyroku przez sąd powszechny spłacili ponad połowę należności. Równocześnie z akt sprawy jak i z przedstawionego na rozprawie dowodu w postaci postanowienia Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] sierpnia 2001 r. sygn. [...], którym uchylono postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie odrzucenia pozwu, wynikało, iż w toku pozostawało co najmniej jedno postępowanie cywilne, którego przedmiot mógł odnosić skutki co do materii objętej wnioskiem o umorzenie pożyczki. Nie było pełnej jasności co przedmiotu postępowań cywilnych i należało więc tą okoliczność wyjaśnić stosownie do wymogów art. 7 i 77 § 1 kpa. Dalej, rozważenia wymaga czy spór przed sądem powszechnym, w szczególności w zakresie wysokości należności czy rozwiązania umowy ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ֻ 4 kpa (por. powołany wyrok NSA z 26 września 2001 r., sygn. II SA/Gd 1077/99). W toku postępowania, mimo wymienienia art. 18 ust. 4 a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w ogóle nie rozważono czy za umorzeniem przemawiają szczególne względy społeczne lub gospodarcze. Tymczasem, jeśli przyjąć, że organy zatrudnienia uznały, że brak było podstaw do stosowania art. 18 ust. 4 wskazanej ustawy to obowiązkiem ich było rozważenie stosowania art. 18 ust. 4 a pkt 5 (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2001 r., sygn. SA/Rz 298/00, ONSA 2003/1/15). Dodać należało, że z protokołu posiedzenia Powiatowej Rady Zatrudnienia w M. z [...] maja 2001 r. wynikało, że ten organ opiniodawczy ograniczył się do badania sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej. Organy obu instancji w ogóle nie ujawniły oceny okoliczności z zakresu względów społecznych i gospodarczych, takich jak: bliskość zasądzonej wyrokiem sądowym kwoty połowie pożyczki, zgodność określonych w umowie odsetek, długotrwałość prowadzenia działalności gospodarczej czy przyczyny braku prowadzenia działalności gospodarczej. Z wymienionych powodów uchylono decyzje organów obu instancji na art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Art. 152 upsa nie stosowano skoro zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, mając na uwadze przedstawione w niniejszym uzasadnieniu wyroku poglądy sądu, w szczególności dotyczące kwestii wyjaśnienia zagadnień dotyczących wysokości spłaty i innych kwestii cywilnoprawnych, ocenić należy dopuszczalność i celowość umorzenia pożyczki przy zastosowaniu art. 18 ust. 4, a w dalszej kolejności art. 18 ust. 4 a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ocena w tym zakresie jak również stosowane kryteria uznania administracyjnego winny znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 kpa. /-/E.Podrazik /-/R.Batorowicz /-/M.Dybowski KB/