II SA/Kr 2603/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (del.) spr. Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Alina Paluch (del.) Protokolant : Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2004r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 10 września 2003 r., XXIII/223/03 w przedmiocie zasad na podstawie których przysługują Radnym Miasta Krakowa diety za udział w pracach Rady Miasta Krakowa i jej organów -skargę oddala- Zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 10 września 2003 r., nr XXIII/223/03 w sprawie zasad na podstawie których przysługują Radnym Miasta Krakowa diety za udział w pracach Rady Miasta Krakowa i jej organów podjęta została na podstawie art.25 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym [Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.] Skarga Wojewody Małopolskiego zarzuciła uchwale naruszenie art.2 i 7 Konstytucji RP, art.25 ust.5, 6 i 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej ... (Dz.U.nr 110, poz.1255 z późn.zm.). Z tego względu Wojewoda Małopolski wnioskuje o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Odpowiadając na skargę Gmina stanęła na stanowisku, że prawo nie zostało naruszone i dlatego wniosła o oddalenia skargi. Gmina i Wojewoda odmiennie oceniają relację zaskarżonej uchwały do art.25 ust.6 ustawy o samorządzie gminnym. [Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw.] § 2 ust.1 uchwały stanowi, że radny otrzymuje zryczałtowaną, miesięczną dietę ustalaną proporcjonalnie do (1) uczestnictwa w pracach Rady Miasta i (2) jej stałych komisji, (2) pełnionej funkcji i (3) kwoty bazowej. Dla obliczenia kwoty należnej diety ma być wykorzystywany algorytm uwzględniający w szczególności : (1) liczbę sesji, w których uczestniczy radny, (2) liczbę posiedzeń komisji, w których uczestniczy radny, (3) liczbę posiedzeń zespołów komisji rewizyjnej, w których uczestniczy radny oraz dodatek funkcyjny. Wojewoda Małopolski zarzucił Radzie Miasta Krakowa, że ustalając taką treść § 2 ust.1 uchwały dopuściła się naruszenia art.25 ust.6 ustawy o samorządzie gminnym. Takiej oceny wojewody nie zmienia § 2 ust.5 uchwały powtarzający najistotniejszą część art.25 ust.6 ustawy. Uzasadniając swe stanowisko, Wojewoda Małopolski odwołał się do dotychczasowej częstotliwości sesji Rady Miasta Krakowa i posiedzeń jej komisji. Na tej podstawie organ nadzoru wyliczył, że każdemu radnemu rzetelnie wykonującemu swoje obowiązki przysługiwać będzie miesięczna dieta przekraczająca ustawowy pułap 1,5 krotności kwoty bazowej. Organ nadzoru stwierdza, że nie tyle dostrzega tutaj sprzeczność wprost z cytowanymi regulacjami co uważa, że ów zapis § 2 rzeczonej uchwały w jego zestawieniu z praktyką obrad Rady Miasta Krakowa i jej Komisji prowadzi w istocie do obejścia cytowanych wyżej norm. Ustosunkowując się do tego zarzutu pełnomocnik Miasta Krakowa nie kwestionuje, że w wyniku zastosowania algorytmu zapisanego w § 2 ust.1 zaskarżonej uchwały kwota tak obliczonej diety niejednokrotnie będzie przekraczała 1,5 krotność kwoty bazowej. Jednakże § 2 ust.1 obowiązywać ma łącznie z § 2 ust.5 uchwały i dopiero na tej podstawie będzie ustalane prawo radnego do każdej z wypłacanych diet. W żadnym wypadku nie może być wypłacona ta część diety, która przekracza 1,5 krotność kwoty bazowej. Drugim, równie istotnym kontrargumentem Gminy jest odwołanie się do zasad i granic kontroli sądowej. Skargę wniesioną przez Wojewodę Małopolskiego na uchwałę nr XXIII/223/03 uznać należy za bezzasadną, gdyż wyrażone w jej uzasadnieniu stanowisko oparte jest na innych kryteriach niż legalność. Skarżący nie może więc podnosić takich zarzutów, jak słuszność lub celowość. Rada Miasta Krakowa skorzystała ze swej kompetencji ustawowej do określania zasad obliczania diet radnych. Być może nasuwają się zastrzeżenia na temat praktyki stosowania zapisu zaskarżonej uchwały, ale nie to jest przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu i nie na takiej podstawie można oceniać zgodności § 2 ust.1 uchwały z ustawą. Strony odmiennie oceniają znacznie funkcji radnego do należnej mu diety. Wojewoda Małopolski zarzucił Radzie Miasta Krakowa, że uchwalając uchwałę z dnia 10 września 2003 r., nr XXIII/223/03 w sprawie zasad na podstawie których przysługują Radnym Miasta Krakowa diety za udział w pracach Rady Miasta Krakowa i jej organów – naruszyła art.25 ust.8 ustawy o samorządzie gminnym [Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.]. Skoro bowiem każdy z radnych otrzymywać będzie diety w maksymalnym dopuszczalnym wymiarze, to w praktyce zastosowania przyjętego przez Radę systemu, ...nie dojdzie do faktycznego zróżnicowania diet przy uwzględnieniu pełnionych funkcji. Gmina kwestionuje trafność tego zarzutu. § 2 zaskarżonej uchwały wyraźnie przewiduje podwyższenie kwoty diet dla przewodniczących i wiceprzewodniczących komisji. Należy bowiem odróżnić sposób naliczania diet od faktycznej ich wysokości, wynikającej z obecności i członkostwa w komisjach, których to okoliczności uchwałodawca nie może ex ante przewidzieć. Powoływanie się Skarżącego na dotychczasową praktykę funkcjonowania Rady Miasta Krakowa nie może być podstawą zaskarżenia uchwały. Argument taki nie posiada bowiem prawnego charakteru ani też znaczenia i nie odnosi się tym samym do kryterium legalności – jedynego kryterium, które można stosować w tej sytuacji do oceny podjętej przez Radę Miasta Krakowa uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Sąd w całej pełni podziela stanowisko Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę. Trafna jest zarówno teza o braku naruszenia prawa przez uchwałę, jak i twierdzenie Gminy, że skarga oparta jest na argumentacji nieadekwatnej do kompetencji sądu administracyjnego. Jedynym argumentem, jaki skarga przedstawia na poparcie zarzutu naruszenia pułapu 1,5 krotności kwoty bazowej jest statystyczna możliwość takiego wyniku zastosowania algorytmu z § 2 ust.1 zaskarżonej uchwały. W istocie sam Skarżący przekreśla ten zarzut z chwilą, gdy dostrzega § 2 ust.5 zaskarżonej uchwały: nie można wypłacić nadwyżki diety ponad 1,5 krotność kwoty bazowej. W istocie w skardze jest wewnętrzna sprzeczność: zarzucono ustalenie zbyt wysokich kwot diet zaznaczając jednocześnie kilka wierszy dalej, że przekroczenie tego pułapu jest już przez samą zaskarżoną uchwałę wykluczone. Dodać należy, że nawet brak § 2 ust.5 uchwały w niczym nie zmieniałby sytuacji, skoro art.25 ust.6 ustawy o samorządzie gminnym ustalającej ów górny pułap ma charakter bezwzględnie obowiązujący mający zastosowanie niezależnie od treści zaskarżonej uchwały. Nietrafny jest również zarzut skargi, jakoby naruszony został art.25 ust.8 ustawy o samorządzie gminnym [Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.]. Przepis ten nie ustala wymogu, aby kwoty diet faktycznie wypłaconych radnym, pełniącym dodatkowe funkcje w radzie i jej komisjach były wyższe od tych diet, jakie faktycznie zostaną wypłacone innym radnym. Przepis mówi jedynie o uwzględnianiu funkcji pełnionych przez radnego. Zaskarżona uchwała wymóg ten spełnia, zapisując w algorytmie stały dodatek funkcyjny. Nie musi to jednak skutkować końcowym zróżnicowaniem kwot diet radnych. Art. 25 ust.8 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera nakazu, aby dietę konkretnego radnego w każdym przypadku obniżać tak, aby zawsze była niższa od diety przewodniczącego rady czy przewodniczącego komisji. Wojewoda Małopolski domaga się wprowadzenia do zaskarżonej uchwały takiego postanowienia, które zapewniłoby np. przewodniczącemu rady dietę zawsze wyższą od diety każdego z pozostałych radnych nawet w przypadku, gdyby ów przewodniczący rady uczestniczył wyłącznie w pracach sesji rady inny (przykładowy) radny sumiennie uczestniczył we wszystkich sesjach rady i wszystkich posiedzeniach trzech komisji, do których został wybrany przez radę. Taka interpretacja art.25 ust.8 ustawy o samorządzie gminnym nie ma (zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie) nie ma oparcia w ustawie, nie wiadomo też o jaką kwotę należałoby diety obniżać, aby zachowana została hierarchia ważności radnych. Ustawowego uwzględniania funkcji radnych Sąd nie utożsamia z hierarchią radnych, analogicznej do hierarchii stanowisk urzędniczych, gdyż ustawa nie zna pojęcia "hierarchii radnych". Dieta radnego nie jest wynagrodzeniem pracowniczym, lecz zwrotem (części) wydatków ponoszonych przez radnych w związku z wykonywaniem mandatu. Dostrzegając oczywisty fakt, że przewodniczący komisji może mieć więcej obowiązków niż pozostali członkowie tej samej komisji ustawodawca każe uwzględniać pełnienie owych funkcji przy obliczaniu diet. Brak jednak podstaw do wyciągania aż tak daleko idących wniosków, jak chce tego Wojewoda Małopolski, aby w każdym przypadku przewodniczący otrzymał dietę wyższą od pozostałych członków komisji. Art.25 ust.8 ustawy o samorządzie gminnym mówi jedynie o obowiązku wzięcia pod uwagę funkcji, ale nie nakazuje bezwzględnie, aby zawsze dieta "szeregowego" radnego była niższa od diety radnych pełniących funkcje w radzie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, orzekając na podstawie art.151 w zw. z art.132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270). Wyrok niniejszy nie jest prawomocny. Każdej ze stron przysługuje prawo wniesienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej za pośrednictwem niniejszego Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem. (art. 177. § 1. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).