II SA/Ka 3125/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA /del./ Małgorzata Korycińska /spr./ Sędziowie: NSA /del./ Łucja Franiczek WSA Włodzimierz Kubik Protokolant referent Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...] nakazał U. i S.B. dostarczyć w terminie 5 miesięcy od uprawomocnienia się rozstrzygnięcia projekt powykonawczy budynku wiaty na maszyny rolnicze realizowanej na nieruchomości przy ulicy I. oraz opinię dotyczącą stanu technicznego budynku potwierdzającą dostateczną nośność elementów konstrukcyjnych oraz możliwość bezpiecznego kontynuowania robót budowlanych sporządzoną przez osobę uprawnioną. W sentencji decyzji określono także jakie warunki powinien spełniać projekt powykonawczy i zakres jego zaopiniowania. U podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia przywołano art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm./, zwanej dalej w skrócie prawem budowlanym. Natomiast w uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania administracyjnego podkreślając przy tym, że postanowieniem z dnia [...] organ nadzoru budowlanego wstrzymał roboty budowlane "związane" z budową wiaty, gdyż inwestor dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zmianie lokalizacji budynku, zmianie jego konstrukcji oraz wymiarów zewnętrznych oraz zmianie funkcji docelowej. Konsekwencją prawną wydania opisanego postanowienia jak podał organ, jest przedmiotowa decyzja, "która rozstrzyga w kwestii dalszego trybu postępowania". Podano także, iż "docelowa funkcja użytkowa obiektu" nie pozostaje w sprzeczności z zapisem planu przestrzennego dla miasta C. Rozpoznając sprawę na skutek odwołania inicjatora postępowania administracyjnego M.S., organ nadzoru budowlanego II instancji decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i orzekł o rozbiórce obiektu. Jako podstawę materialną tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał art. 48 prawa budowlanego, uznając tym samym, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Uzasadniając ten pogląd wskazano, że S.B. legitymował się ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę m.in. wiaty na narzędzia i maszyny rolnicze. Według zatwierdzonego projektu miał to być obiekt o wymiarach zewnętrznych 19,80 x 8,00 m zlokalizowany w odległości 4,5 m od granicy nieruchomości stanowiącej własność M.S.. Analizując treść zapisów z dziennika budowy przyjęto, że realizacja spornego obiektu nastąpiła "po roku [...] bez nadzoru kierownika budowy". Z tych powodów organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, iż budowa obiektu nastąpiła w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę lecz z istotnymi odstępstwami od tegoż pozwolenia. Przyjęto, że inwestor wybudował inny obiekt /w innym celu, z inną lokalizacją, wymiarami i kształtem/, na którego realizację nie posiadał pozwolenia na budowę, stąd zastosowanie rygoru zakreślonego art. 48 prawa budowlanego. W skardze S.B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając jej niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do należytego wyjaśnienia sprawy. Posługując się przede wszystkim argumentami pozaprawnymi skarżący wykazywał przyczyny, dla których jego sąsiad zainicjował postępowanie administracyjne i z powodu których, jego zdaniem, doszło do wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Nadto skarżący podkreślił, iż posiadał "projekt i pozwolenie na budowę", a odstępstwa "nie przekroczyły 10 %". W sposób niejednoznaczny wykazywał zamierzony sposób użytkowania obiektu podając i to że prowadzi działalność gospodarczą "lasowanie wapna" jak i to, że obiekt ten jest niezbędny na potrzeby gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi. Po wyznaczeniu terminu rozprawy skarżący przesłał do Sądu szereg kopii dokumentów, w tym projektu budynku mieszkalnego, wiaty i garażu oraz dziennika budowy. Sąd administracyjny zważył co następuje: Kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez Sąd stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./, które mocą art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm./ ma zastosowanie w tej sprawie, poddana została decyzja administracyjna wydana w postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji. Zgodnie z zawartą w art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, którą poprzednio rozpoznał i rozstrzygnął organ I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu II instancji winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym, w przeciwnym bowiem wypadku dochodzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a uchybienie art. 15 k.p.a. jest naruszeniem prawa, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja zachodzi w sprawie poddanej kognicji Sądu. Zważyć bowiem trzeba, że organ I instancji rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w oparciu o podstawę materialno-prawną zawartą w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, w stanie prawnym wówczas obowiązującym, nawiązując do art. 50 ust. 4 tej ustawy, uprawniał właściwy organ do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Zastosowanie instrumentu prawnego określonego w przytoczonym przepisie następowało po uprzednim wstrzymaniu, postanowieniem opartym o art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, robót budowlanych i przy zachowaniu terminu zakreślonego w art. 50 ust. 4 tej ustawy. Godzi się przy tym podkreślić, że art. 50 ust. 1 prawa budowlanego i konsekwentnie do tego art. 51 przywołanej ustawy nie mógł mieć zastosowania w przypadkach określonych w art. 48 prawa budowlanego. Ten z kolei przepis stanowił wówczas, iż właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tylko więc w przypadkach innych niż określone w art. 48 prawa budowlanego właściwy organ mógł wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia bądź też wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia, czy środowiska, jak też realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Organ nadzoru budowlanego I instancji wydając decyzję obligującą skarżącego do przedłożenia wskazanych w niej dokumentów rozstrzygnął więc sprawę na podstawie omawianego wcześniej art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. W myśl zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy powinien rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w tym zakresie. Tymczasem z naruszeniem art. 15 k.p.a. organ nadzoru budowlanego II instancji orzekł o rozbiórce spornego obiektu przywołując art. 48 prawa budowlanego, jako podstawę tegoż orzeczenia. Orzekając rozbiórkę obiektu organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę, która nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia organu I instancji. To uchybienie skutkować musiało uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./. Przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy organ odwoławczy stosownie do treści orzeczenia sądu rozpozna i rozstrzygnie sprawę w zakresie jakim uczynił to organ I instancji. Rozważy przy tym, czy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W świetle bowiem niedostatków tegoż postępowania nie sposób jednoznacznie ustalić, czy w sprawie doszło do istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, czy też samowoli budowlanej zdefiniowanej w art. 48 Prawa budowlanego. Uwzględniając skargę Sąd zgodnie z treścią art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł w wyroku o niewykonalności zaskarżonego aktu. Nie orzeczono natomiast o kosztach, albowiem skarżący pouczony na rozprawie o treści art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zażądał ich zwrotu. SJ/