II OSK 141/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B., A. D., M. K., R. M., T. J., W. P., W. K., L. D., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 1940/02 w sprawie ze skargi M. B., A. D., L. D., W. K., W. P., J. K., D. D., M. K., E. N., T. J. i R. M. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę poddasza nieużytkowego oraz umorzenia w tym zakresie postępowania organu pierwszej instancji postanawia: odrzucić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2004r. oddalił skargę M. B., A. D. D., L. D., W. K., W. P., J. K., D. D., M. K., E. N., T. J. i R. M. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę poddasza nieużytkowego na mieszkania w budynku przy ul. [...] w [...] oraz umorzenia w tym zakresie postępowania organu pierwszej instancji. Podstawą orzeczenia były następujące ustalenia Sądu: Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Prezydent [...] na podstawie art. 149 § 1 i art. 152 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę poddasza nieużytkowego na mieszkania w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] oraz wstrzymał z urzędu wykonanie wydanej w tym przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 maja 1999r. zezwalającej P.B.O. "D." na powyższą inwestycję. Na to postanowienie w zakresie wstrzymania wykonania decyzji złożył zażalenie J. C. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P.B.O. "D.". Postanowieniem nr [...] z dnia 29 grudnia 2000r. Wojewoda Dolnośląski uchylił powyższe postanowienie w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu wskazał, że skoro roboty budowlane związane z przebudową poddasza zostały zakończone, to nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w zaskarżonym zakresie w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, skoro nie można wstrzymać wykonania decyzji już w całości wykonanej i dlatego ponadto zlecił umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 7 maja 2002r. sygn. akt II SA/Wr 209/2001 powyższe postanowienie Wojewody Dolnośląskiego zostało uchylone, bowiem zakończenie robót budowlanych mogłoby wywołać bezprzedmiotowość postanowienia o wstrzymaniu ich prowadzenia na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, natomiast postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 i art. 151 kpa) niezależnie od faktu wykonania robót, a ponadto decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie została w całości wykonana, skoro inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, do czego zobowiązywała go ta decyzja. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 w związku z art. 144 kpa ponownie uchylił postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...]. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z dnia 14 maja 1999r. i w tym zakresie umorzył postępowania organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że jak uległo wyjaśnieniu w toku postępowania administracyjnego, M. B. i A. D. domagali się uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w drodze stwierdzenia jej nieważności wobec rażącego naruszenia prawa materialnego, natomiast nie żądali wznowienia postępowania. Wydając postanowienie o wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji naruszył więc art. 147 kpa, a skoro nie można było uruchomić tego trybu nadzwyczajnego, to tym samym nie można było w oparciu o art. 152 § 1 kpa wstrzymać wykonania decyzji. Uzasadniało to uchylenie postanowienia w zaskarżonej części i umorzenie postępowania w tym zakresie. Ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymano w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia 14 maja 1999r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Budownictwa Ogólnego "D." w [...] pozwolenia na przebudowę poddasza nieużytkowego na mieszkania w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzja o pozwoleniu na przebudowę poddasza wydana została z rażący naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wobec braku zgody współwłaścicieli budynku, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W skardze na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] współwłaściciele budynku M. B., A. D. i inni wymienieni w sentencji wyroku (skarga M. M. uległa prawomocnie odrzuceniu) wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uznanie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia 14 maja 1999r. jako nieważnej już od dnia jej wydania w trybie określonym art. 156 § 1 lub art. 145 § 1 kpa. W treści zarzutów skargi i jej uzasadnienia skarżący nie odnieśli się do przedmiotu rozpoznania wyznaczonego podstawą zaskarżonego postanowienia czyli do kwestii dopuszczalności lub istnienia podstaw orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji po wznowieniu postępowania (art. 152 § 1 kpa), lecz przedstawili własną ocenę treści tego postanowienia, jako orzekającego o uchyleniu w całości postanowienia Prezydenta [...] nr [...] i umorzeniu postępowania w sprawie wcześniejszej decyzji Prezydenta [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę. Skarga sformułowana zatem została w nawiązaniu do mylnie określonego przez skarżących przedmiotu sprawy i przedstawiała argumentację dotyczącą wad prawnych decyzji nr [...] bądź określonych wadliwości postępowania organów administracji po wpłynięciu pism skarżących w sprawie tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Według art. 3 § 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ppsa, omawiana kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg wnoszonych przez uprawnione podmioty, zaś w przypadku uwzględnienia skargi sąd administracyjny może orzec w szczególności o uchyleniu decyzji lub postanowienia, bądź stwierdzeniu ich nieważności. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Jak wynika z przytoczonych przepisów, sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonego aktu wyłącznie według kryterium legalności, a przy tym według okoliczności faktycznych znanych organowi w dacie podejmowania tego aktu i na podstawie wówczas obowiązującego stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mogła być jedynie legalność zaskarżonych postanowień, a konkretnie wymagało oceny to, czy organ I instancji po wznowieniu postępowania prawidłowo zastosował art. 152 kpa w brzmieniu "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania", zaś organ II instancji rozpoznający zażalenie w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym oraz w warunkach związania oceną prawną na temat bezprzedmiotowości postępowania o wznowienie, wyrażoną w wyrokach NSA sygn. akt II SA/Wr 272/2001 i 493/2001 (zasadę związania ustanawiał uprzednio art. 30 i pośrednio art. 56 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obecnie art. 153 i pośrednio art. 154 ppsa) prawidłowo zastosował przepisy art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 w związku z art. 144 kpa uchylając zaskarżone wstrzymanie wykonania decyzji i umarzając postępowania I instancji w zakresie tego wstrzymania. Inaczej ujmując, Sąd nie mógł badać kwestii legalności decyzji nr [...] dotyczącej pozwolenia na budowę, istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, sprawności lub legalności postępowania organów w tych kwestiach, a nawet nie mógł zająć się zagadnieniem legalności wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, skoro przedmiotem rozpoznania było jedynie niesamodzielne procesowo orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji wydanej w ramach wznowionego postępowania, gdy samo postanowienie o wznowieniu nie jest osobno zaskarżalne (art. 141 § 1, art. 142, art. 149 § 1, art. 152 § 2 kpa). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia poza zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ppsa – skoro skarga jak zaznaczono nie zawierała zarzutów dotyczących podstaw tego postanowienia), Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w nim przepisów art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 w związku z art. 144 kpa oraz art. 147 kpa. Zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ mógł uchylając zaskarżone postanowienie umorzyć postępowania pierwszej instancji w przypadku bezprzedmiotowości postępowania. Przesłanka ta zachodzi w przypadku braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Naruszenie przez organ zasady skargowości (art. 61 § 1 i 2 kpa) wskutek naruszenia art. 147 kpa w wyniku wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa bez żądania strony oraz bez uzyskania zgody strony w toku dalszego postępowania wywołało już omówione powyższej oceny prawne sądu administracyjnego o bezprzedmiotowości tego postępowania w całości. W stanie procesowym polegającym na formalnym obowiązywaniu nadal postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 1 kpa i niezaskarżalnego, uzasadnione było orzeczenie przez organ odwoławczy o skutku procesowym bezprzedmiotowości postępowania chociażby w odniesieniu do zaskarżonej części, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe w całości, lecz podlegało kontroli instancyjnej jedynie w tej części. Skoro bowiem organ pierwszej instancji nie był władny do wszczęcia postępowania o wznowieniu postępowania w ogóle, to również nie mógł wydać w oparciu o art. 152 kpa postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, związanego z postępowaniem w sprawie wznowienia i stanowiącego jego fragment. Wbrew wnioskom skarżących, organ odwoławczy nie mógł zastosować przepisu art. 156 kpa w postępowaniu odwoławczym chociażby w odniesieniu do postanowienia objętego kontrolą instancyjną tj. zaskarżonego postanowienia z art. 152 § 1 kpa, o ile nawet art. 126 kpa nakazuje stosować do postanowień od których przysługuje zażalenie art. 145-152 i art. 156-159 kpa (patrz wyroki NSA z 12.03.1981r. SA 472/81 - ONSA 1981 z. 1 poz. 21 i z 8.08.1995r. SA/Wr 96/95 - OSP 1997 z 11 poz. 201). Wskazano już w nawiązaniu do zarzutów skarżących, że J. C. jako inwestor i adresat decyzji o pozwoleniu na budowę posiadał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu w sprawie wznowienia. Skoro zaś zaskarżone postanowienie nie naruszało prawa, to oczywiście bezzasadny był wniosek o stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi i zgodnie z art. 151 ppsa orzeczono jak na wstępie. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli M. B., A. D., M. K., R. M., T. J., W. P., W. K., L. D. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z powodu nie uwzględnienia w tym wyroku stanu faktycznego sprawy – naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania – art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok i postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] Nr [...] pomijają i zniekształcają najistotniejsze fakty w sprawie, mianowicie: J. C. traktowany jako strona poszczególnych postępowań, zarazem autor zażalenia na postanowienie z dnia [...] nie był właścicielem, inwestorem i wykonawcą robót na omawianym nieużytkowym poddaszu, a więc i stroną określoną w art. 28 kpa. J. C. przed majem 1999r. sprzedał nieużytkowe poddasze, nie będąc właścicielem a jedynie jednym ze współwłaścicieli. W konsekwencji stroną postępowania powinni być nabywcy L. K. i A. M. Wojewoda Dolnośląski i Prezydent [...], mimo posiadanych informacji, faktu tego nie uwzględnili w prowadzonych postępowaniach. Jako zasadniczą podstawę do wydania postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] i wydanego później wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2004 r. podano brak wniosku skarżących określonego w art. 147 kpa jako podstawy wznowienia postępowania. Według skarżącego fakt naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 4 kpa miał rzeczywiście miejsce przy decyzji nr [...] z dnia 14 maja 1999r., ale była to wada najmniej istotna wobec innych znacznie poważniejszych wad tej decyzji wynikających z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 7 kpa, które stanowią wystarczającą podstawę do uznania zarówno tej decyzji, jak i całego późniejszego postępowania jako niezgodnych z obowiązującymi przepisami, w tym art. 7, 8, 9, 10 kpa. Dotyczy to również postanowienia Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...], a w konsekwencji również zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2004r. Zarzuty pod adresem skarżących zawarte w postanowieniu Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] o braku wniosku o wznowienie postępowania są nieuzasadnione gdyż zgodnie z postanowieniem art. 147 kpa "wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony". Nie bez znaczenia jest według skarżących również fakt, że do dnia wydania wyżej wymienionego postanowienia nikt nie zwracał się do nich w trybie przewidzianym przepisami kpa o sprecyzowanie swojego stanowiska zawartego w piśmie z dnia 2 sierpnia 1999r. skierowanym do Wojewody Dolnośląskiego. Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej ppsa – stawiają skardze kasacyjnej rygorystyczne wymogi, które muszą być spełnione, aby mogło dojść do jej merytorycznego rozpoznania. Zgodnie z jej art. 176 skarga ta powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Zaznaczyć przy tym należy, że braki skargi kasacyjnej dotyczące istotnych ustawowych elementów konstrukcyjnych są nienaprawialne. Dodatkowo trzeba podkreślić, iż kierując się potrzebą zachowania ustanowionych wymogów formalnych skargi kasacyjnej, ustawodawca wprowadził dla jej sporządzenia przymus adwokacko-radcowski (art. 175 ppsa), uzasadniający stawianie tym środkom odwoławczym wymagań profesjonalnych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, o czym przesądza art. 183 § 1 ppsa. Granice skargi kasacyjnej muszą być zatem ściśle określone przez skarżącego, poprzez zawarcie wszystkich elementów jej przepisanych. Stosownie do przepisu art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na następujących podstawach: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został w zasadzie pogląd, że zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania musi wskazywać konkretny przepis prawa materialnego lub proceduralnego naruszonego przez sąd. W niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w ten sposób, że wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości z powodu "nie uwzględnienia w tym wyroku stanu faktycznego sprawy – naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania – art. 174 ustawy z dnia 30.02.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W zakresie podstawy objętej art. 174 pkt 1 ppsa, a więc dotyczącej naruszenia prawa materialnego, skarżący nie podał żadnego zarzutu odnoszącego się do konkretnego przepisu prawa materialnego. W zakresie podstawy kasacji wymienionej w art. 174 pkt 2 ppsa również nie wskazano żadnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, któremu uchybił sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto natomiast szeroką argumentację zasadniczo nie dotyczącą zaskarżonego wyroku, rozstrzygającego o skardze wniesionej na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Twierdzenia skarżącego sprowadzają się do tego, że zarzuca on wadliwość ustaleń faktycznych zawartych w decyzji z dnia 14 maja 1999r. (w przedmiocie pozwolenia na budowę), a następnie w postanowieniu z dnia [...] i zaskarżonym wyroku. W szczególności skarżący kwestionuje status strony J. C. w postępowaniu administracyjnym i podnosi, że organ administracji nie zwracał się do stron o sprecyzowanie stanowiska zawartego w piśmie z dnia 2 sierpnia 1999r. Według skarżącego świadczy to o naruszeniu przez organy administracji publicznej w poszczególnych postępowaniach i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów art. 7, 8, 9, 10, 61 § 2 i 147 kpa. Na marginesie trzeba zastrzec, że tak jak w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak też w skardze kasacyjnej strona w ogóle nie odniosła się do przedmiotu rozpoznania wyznaczonego podstawą postanowienia zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czyli do kwestii dopuszczalności lub istnienia podstaw orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji po wznowieniu postępowania (art. 152 § 1 kpa). Co jednak najważniejsze, to brak w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego przepisów zastosowanych przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przypisuje się, że podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem dotyczyć powinny naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego przez sąd, a nie orzekające uprzednio organy administracji publicznej. Istotą bowiem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem wyroku sądu pierwszej instancji. Nie mogą zatem stanowić podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w sprawie. Powołanie więc w niniejszej skardze kasacyjnej przepisów kpa, w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego, nie pozwalało traktować ich jako podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa. Jak już wyżej powiedziano Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 ppsa rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, związany jest zarzutami i wnioskami skargi, które dotyczyć mogą wyłącznie ocenianego wyroku sądu pierwszej instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń. Odnosząc się do treści rozpoznawanej skargi kasacyjnej trzeba też zaznaczyć, że sąd kasacyjny nie bada trafności ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżanym wyroku, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzuci – w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa – że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowego. Brak właściwego przytoczenia podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa sprawił, że złożoną skargę kasacyjną należało potraktować jako niedopuszczalną. W konsekwencji podlegała ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 w zw. z art. 193 ppsa.