IV SA/Wa 1306/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie: Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [..] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 marca 2022 r., nr DO-II.7612.549.2019.AB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ") z 16 marca 2022 r., DO-II.7612.549.2019.AB utrzymująca w mocy decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 14 kwietnia 2021 r., DO-II.7612.549.2019.JL, orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewoda") z [...] sierpnia 2012 r., [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] (dalej "Starosta") z [...] czerwca 2012 r., [...], odmawiającej zwrotu nieruchomości stanowiących własność Miasta [...] (dalej "skarżący"). 2. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. 2.1. Wojewoda, decyzją z [...] sierpnia 2012 r., [...], utrzymał w mocy decyzję wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej Starosty z [...] czerwca 2012 r., [...] odmawiającą zwrotu M. Z., A. Z., T. Z., K. Z., B. G., W. G., E. L., R. Z., D. R., J. P., M. H., A. P., R. J., A. K., A. G., nieruchomości stanowiących własność Miasta [...], położonych w [...] w rejonie ulicy [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; nr [...], stanowiąca obecnie działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...]; nr [...] część, dla której obecnie prowadzona jest [...]. 2.2. Pismem z 21 października 2019 r. K. Z. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2012 r., [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty z [...] czerwca 2012 r., [...], w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając decyzjom rażące naruszenie prawa, poprzez skierowanie ich do osoby zmarłej – E. L. 2.3. Minister, decyzją z 14 kwietnia 2021 r., DO-II.7612.549.2019.JL stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2012 r., [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty z [...] czerwca 2012 r., [...]. Pismem z 27 kwietnia 2021 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z 14 kwietnia 2021 r., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszelkich wątpliwości w sprawie. 2.4. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 16 marca 2022 r., DO-II.7612.549.2019.AB, Minister utrzymał w mocy decyzję z 14 kwietnia 2021 r., DO-II.7612.549.2019.JL. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że stroną postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są m.in. poprzedni właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy. Zaskarżona decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty zostały skierowane m. in. do E. L. jako następczyni prawnej byłego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości F. J. Tymczasem ze znajdującej się w aktach niniejszej sprawy kopii odpisu skróconego aktu zgonu z 4 maja 2012 r. sporządzonego przez Urząd Stanu Cywilnego w [...] wynika, że E. L. zmarła 1 maja 2012 r. Minister wyjaśnił, że ze znajdującego się w aktach sprawy aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej E. L. z 16 marca 2020 r., Rep. [...], wynika, że spadek po zmarłej nabyli syn G. L. oraz córka L. S., każde po 1/2 części spadku. Przywołane powyżej dokumenty, zdaniem Ministra, świadczą o skierowaniu decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty [...] czerwca 2012 r. do osoby zmarłej. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż nie uwzględniono odebrania decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2012 r. oraz decyzji Starosty z [...] czerwca 2012 r. przez potencjalnego spadkobiercę po zmarłej E. L., organ uznał, iż jest on bezzasadny. Zdaniem Ministra, z akt sprawy wynika, że egzemplarze decyzji Wojewody oraz decyzji Starosty, zaadresowane do E. L., nie zostały podjęte w terminie, pomimo podwójnego awizowania. Ponadto zauważył, iż z treści decyzji Wojewody i Starosty oraz z rozdzielników do nich wynika, że spadkobiercy E. L. nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu zwrotowym zakończonym ostateczną decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2012 r., [...]. 3.1. Pismem z 6 kwietnia 2022 r., skarżący wywiódł skargę na decyzję Ministra z 16 marca 2022 r., DO-II.7612.549.2019.AB utrzymującą w mocy decyzję z 14 kwietnia 2021 r., DO-II.7612.549.2019.JL, zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i wyjaśnienie wszelkich okoliczności w niniejszej sprawie oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie tego artykułu i przyjęcie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro zarówno Starosta jak i Wojewoda otrzymali informację, że decyzja nie została doręczona stronie pomimo podwójnego awizowania, to prawidłowo przyjęto, że doręczenie decyzji nastąpiło w sposób prawidłowy. Zdaniem skarżącego, nawet jeżeliby przyjąć, że doszło do ziszczenia się dwóch pierwszych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej tj. oczywistość naruszenia prawa i charakter przepisu, który został naruszony, to w niniejszej sprawie brak jest ziszczenia się trzeciej przesłanki, skoro obie decyzje nie wywołały żadnych skutków w sferze ekonomicznej lub gospodarczej. Na tych podstawach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z 14 kwietnia 2021 r. 3.2. W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 4.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 4.2. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy śmierć jednego ze współuczestników postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w trakcie postępowania administracyjnego, skutkuje nieważnością decyzji wydanych w tym postępowaniu z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Otóż Minister jako wyłączną przyczynę stwierdzenia nieważności wskazał okoliczność, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., zostały skierowane m. in. do E. L., która zmarła w dniu 1 maja 2012 r. Zdaniem Ministra, z aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej skutkuje tym, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. 4.3. Odnosząc się do tego kluczowego dla sprawy zagadnienia należy stwierdzić, że kwestia wpływu śmierci strony w toku postępowania administracyjnego na ewentualne wady decyzji wydanej w takim postępowaniu jest złożona, a orzecznictwo w tej materii nie jest jednolite. W każdym razie za daleko idące należy uznać stwierdzenie Ministra, że zdarzenie w postaci śmierci strony skutkuje zawsze, niejako automatycznie, nieważnością decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, należy tu dokonywać zawsze zindywidualizowanych ocen, a związanych m. in. z charakterem prowadzonego postępowania, tj. czy dotyczy ono ukształtowania sytuacji osobistej strony, czy też dotyczy regulacji stanu prawnego rzeczy. 4.4. Ramy niniejszego uzasadnienia nie pozwalają na szersze przedstawienie wspominanych wyżej rozbieżności oraz możliwych wariantów interpretacyjnych związanych z konsekwencjami śmierci strony w trakcie postepowania administracyjnego (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1307/21; wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., I OSK 158/19; wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., I OSK 2357/17; wyrok NSA z wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16; wyrok NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 – CBOSA). Dla celów realizacji kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra wystarczające jest jednak stwierdzenie, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że w sprawach decyzji dotyczących prawa do rzeczy określenie jako strony osoby zmarłej, która zmarła w toku postępowania administracyjnego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w tezowanym wyroku z 24 lutego 2019 r., I OSK 3028/18, CBOSA, Co istotne, wyrok NSA z 24 lutego 2019 r. zapadł w zbliżonym stanie faktycznym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela argumentację prawną wskazaną przez NSA w sprawie I OSK 3028/18. W szczególności, z punktu widzenia oceny stopnia wadliwości decyzji wydanej w stosunku do osoby zmarłej istotne znaczenie ma bowiem podział decyzji na kształtujące osobiste uprawnienia lub obowiązki administracyjne oraz na decyzje dotyczące praw lub obowiązków względem rzeczy. W przypadku tej drugiej kategorii spraw w razie śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a.). Rozróżnienie tych dwóch rodzajów spraw administracyjnych i w konsekwencji decyzji administracyjnych jest o tyle istotne, że w pierwszym przypadku śmierć strony uniemożliwia nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego albo go unicestwia (zagadnienie materialnoprawne), zaś w drugim przypadku śmierć strony powoduje konsekwencje prawnoprocesowe, związane z prawem strony do udziału w postępowaniu. W przypadku zaskarżonej decyzji Ministra chodzi o prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Prawo to przechodzi na następców prawnych osoby zmarłej. Zatem sprawa dotyczy aktu o charakterze rzeczowym (tj. kształtującym sytuację prawną podmiotów do rzeczy). Należy też zauważyć, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). W realiach niniejszej sprawy śmierć E. L., która zmarła w dniu 1 maja 2012 r., nie miała wpływu na istotę rozstrzygnięcia w sprawie, jeśli chodzi o jej przedmiot, czyli odmowę zwrotu wywłaszczonego gruntu. Kwestionowanymi decyzjami Starosty i Wojewody odmówiono przyznania uprawnień administracyjnych (prawa) do rzeczy, zatem wspomniane naruszenie nie spowodowało określenia uprawnienia lub obowiązku w stosunku do osoby zmarłej. Reasumując wskazanie wśród stron postępowania osoby zmarłej w decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w przypadku wielości stron postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju woda może być, co najwyżej, ewentualnie rozważana w kategorii przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pozbawienie następców prawnych E. L. prawa do czynnego udziału w postępowaniu). 4.5. Rozpoznając sprawę ponownie Minister będzie miał na uwadze powyższe oceny prawne. Z ocen tych wynika, że samego faktu śmierci E. L. w toku postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ nie może wyprowadzić skutku w postaci uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 4.6. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 p.p.s.a. ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzeczono jak w sentencji.