I OSK 532/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1207/22 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 lipca 2021 r. nr DLI-IV.7615.347.2020.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D.S. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.S. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: organ) z 22 lipca 2021 r., nr DLI-IV.7615.347.2020.MP, w przedmiocie ustalenia odszkodowania, wyrokiem z 16 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1207/22, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący, zastępowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 148 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie za dopuszczalne złożenie przez T.M. wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 28 marca 2014 r. znak IGR-VIII.7570.624.2013.JO w dniu 15 grudnia 2015 r., w sytuacji gdy T.M. dowiedział się o istnieniu tej decyzji w dniu 12 grudnia 2014 r., a tym samym wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że T.M. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 28 marca 2014 r. znak IGR-VIII.7570.624.2013.JO, podczas gdy T.M. uzyskał własność nieruchomości w dniu 25 lutego 2000 r. i zarówno do czasu wydawania decyzji w postępowaniu wznawianym, jak i w postępowaniu wznowionym nie ujawnił on mającego mu przysługiwać prawa własności, a tym samym nie można było uznać, że nie brał on udziału w postępowaniu bez własnej winy, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 i art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 147) poprzez uznanie za prawidłowe, że organy administracji publicznej miały prawo nie oprzeć się na instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, z której wynikało prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługujące D.S. i jednocześnie nie były zobowiązane zastosować instytucji uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Ministra Rozwoju Pracy i Technologii oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Wniesiono również o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, a na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skarżącego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako "k.p.a.") podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W toku postanowienia wznowieniowego organy przyjęły, że T.M. o podstawie wznowienia postępowania dowiedział się 8 grudnia 2015 r. W tym zakresie dokonały oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaś skarżący w skuteczny sposób jej nie podważył. Odnosząc się natomiast literalnie do treści tego zarzutu wskazać należy, że mając na uwadze, iż pomiędzy stronami istnieje wieloletni konflikt, poinformowanie na korytarzu sądu, zgodnie z twierdzeniami skarżącego, o wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, nie stanowi wiarygodnej informacji w tym zakresie. Tym bardziej nie może stanowić podstawy do uznania, że to od tej daty należy liczyć termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. Kolejny zarzut skarżącego również nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi administracyjnemu naruszanie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że T.M. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 28 marca 2014 r. znak IGR-VIII.7570.624.2013.JO. Zdaje się on jednak nie zauważać, na co już zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ jako podstawy wznowienia postępowania nie wskazał przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie organu okoliczność, że 25 lutego 2000 r. Sąd Rejonowy w Olsztynie Wydział I Cywilny wydał postanowienie, sygn. akt I Co 727/99, o przysądzeniu własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz T.M., do jego majątku odrębnego, stanowiła przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność ta bowiem istniała w chwili wydawania decyzji odszkodowawczej i nie była znana organowi prowadzącemu postępowanie. Okoliczność komu przysługuje prawo własności do nieruchomości, ma podstawowe znaczenie w procesie ustalania odszkodowania, a w konsekwencji może mieć wpływ na zmianę treści decyzji. Należy również zauważyć, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został postawiony przez skarżącego także w skardze. Sąd I instancji uznał ten zarzut za niezasadny wskazując, że organ w zaskarżonej decyzji sam przyznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ T.M. nie ujawniając prawa własności w księdze wieczystej, z własnej winy nie został powiadomiony przez organ o prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym. Skoro Sąd I instancji nie wypowiedział poglądu o zasadności wznowienia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to nie sposób uznać, że Sąd I instancji naruszył ten przepis poprzez uznanie, że T.M. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 28 marca 2014 r. Przechodząc następnie do oceny zasadności kolejnego zarzutu skarżącego kasacyjnie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, ze zm.), dalej specustawa drogowa, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Na etapie postępowania odszkodowawczego organ zobowiązany jest wyjaśnić zatem stan prawny nieruchomości. W tym celu bada księgi wieczyste, dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości i na ich podstawie ustala osoby uprawnione do odszkodowania. Stan prawny nieruchomości może być ustalony na podstawie dokumentów, z którymi ustawodawca wiąże skutek stwierdzenia lub przeniesienia prawa własności nieruchomości. Dla przykładu, takim dokumentem jest umowa zbycia prawa własności nieruchomości (sprzedaż, zamiana lub darowizna) zawarta w formie aktu notarialnego, akt własności ziemi wydany na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu zasiedzenia, umowa notarialna, orzeczenie sądu o zniesieniu współwłasności nieruchomości czy też właśnie postanowienie sądu powszechnego o przybiciu. Następnie zauważyć należy, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej: k.w.h.) w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Z kolei zgodnie z art. 8 ww. ustawy rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, skardze na orzeczenie referendarza sądowego, apelacji lub skardze kasacyjnej oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Słusznie zatem uznano, że wpisanie 24 czerwca 1999 r. na wniosek Komornika Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w Olsztynie w dziale III księgi wieczystej nr [...] wzmianki o wszczęciu postępowania egzekucyjnego do nieruchomości objętej księgą skutkowało wyłączeniem rękojmi wiary publicznej tej księgi wieczystej. Tym samym treść wpisów w dziale II ww. księgi wieczystej dotyczących własności nieruchomości nie mogła stanowić podstawy uznania, iż przedmiotowa działka stanowiła przedmiot własności skarżącego kasacyjnie. Organ nie mógł bowiem poprzestać na uznaniu prawa tak uwidocznionego, ale powinien był ustalić należycie, czy postępowanie egzekucyjne z nieruchomości objętej przedmiotową księgą zostało zakończone i z jakim skutkiem, a tym samym czyją własność stanowi przedmiotowa działka. Niedopuszczalne jest zaś zasłanianie się przez organ nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę (zgodnie z art. 2 k.w.h.). W tym miejscu zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, iż domniemanie zgodności wpisanego w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym, które istnieje niezależnie od rękojmi wiary publicznej, może być obalone w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej na podstawie art. 10 k.w.h., niemniej jednak z tego uprawnienia można skorzystać, gdy – ze względu na ograniczenia formalne – nie jest możliwe, aby od razu uzyskać korektę treści księgi wieczystej w postępowaniu wieczystoksięgowym. W niniejszej zaś sprawie wystarczającym jest jedynie złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej, którego podstawę stanowić winno prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Olsztynie z 25 lutego 2000 r., sygn. akt I C 727/99, którym przysądzono własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz T.M. do jego majątku odrębnego. Zgodnie bowiem z art. 999 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805) prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności przenosi własność na nabywcę i jest tytułem do ujawnienia na rzecz nabywcy prawa własności w katastrze nieruchomości oraz przez wpis w księdze wieczystej lub przez złożenie dokumentu do zbioru dokumentów. Prawomocne postanowienie o przysądzeniu własności jest tytułem wykonawczym do wprowadzenia nabywcy w posiadanie nieruchomości i opróżnienia znajdujących się na tej nieruchomości pomieszczeń bez potrzeby nadania mu klauzuli wykonalności. W konsekwencji powyższego również i ten zarzut nie zyskał aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważyć również należy, że przepis art. 10 ust. 1 k.w.h. wskazuje jako legitymowaną do wytoczenia powództwa o uzgodnienie osobę, której prawo nie jest wpisane. Przez pojęcie to rozumieć należy podmiot takiego prawa, które istnieje, lecz nie zostało dotąd ujawnione w księdze wieczystej lub zostało ujawnione, lecz na rzecz innego podmiotu. Jest zatem oczywiście bezzasadny zarzut skarżącego kasacyjnie, że zarówno organy administracji publicznej obu instancji orzekające w sprawie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób nieprawidłowy nie zastosowały instytucji wynikającej z art. 10 ust. 1 k.w.h. Wobec powyższego stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.