II OSK 19/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser /spr./, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Anna Żak, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1447/02 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. P. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2002 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania I. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku z dnia [...] lipca 2002 r. znak [...] nakazującej A. W. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia warsztatu mechaniki pojazdowej wraz z estakadą, położonego na działce nr ewidencyjny [...] w Świdniku przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 15 października 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku robót budowlanych i ustalił nowy termin wykonania obowiązku do dnia 1 października 2002 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w tej sprawie toczy się już od wielu lat. Sprawa była już raz rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, który wyrokiem z dnia 25 października 2001 r. wydanym w sprawie II SA/Lu 521/00 uchylił zaskarżone decyzje administracyjne i nakazał w ponownym postępowaniu administracyjnym uzupełnić postępowanie wyjaśniające przede wszystkim poprzez dokładne ustalenie warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności w zatwierdzonym tą decyzją, projekcie budowlanym. W następstwie tego wyroku zostały wydane nowe decyzje administracyjne, które są przedmiotem obecnego postępowania sądowoadministracyjnego. Oceniając nowe decyzje wydane w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie przeprowadziły wnikliwe postępowanie wyjaśniające ustalając szczegółowo zakres odstępstw przy realizacji budowy warsztatu mechaniki pojazdowej w stosunku do udzielonego decyzją z dnia [...] czerwca 1985 r. pozwolenia na dokończenie robót budowlanych (znak ...). Zdaniem Sądu I instancji, organ orzekający w rozpatrywanej sprawie, należycie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i nie można tej ocenie przypisać cech dowolności. W szczególności też zdaniem Sądu, zarzut skarżącego, że wybudowanie ściany przewidzianej w decyzji z dnia [...] czerwca 1985 r. między słupami estakady od strony garażu pogorszy stan techniczny jego garażu nie znajduje uzasadnienia. Nakazane inwestorowi na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1026 ze zam.) czynności doprowadzą natomiast obiekt do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu budowlanym, a więc do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano, iż zły stan techniczny garażu (pęknięcia i zarysowania ścian oraz zawilgocenie) jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja nie stanowi przeszkody w ustaleniu przyczyn pogarszania się stanu technicznego garażu skarżącego oraz ewentualnego wydania decyzji mającej na celu doprowadzenie tego garażu do należytego stanu. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2004 r., w sprawie sygn. akt II SA/ Lu 1447/02 z dnia 15 października 2004 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, przez błędną jego wykładnię. W skardze kasacyjnej w szczególności stwierdzono, że nałożenie na A. W. zaskarżoną decyzją obowiązku wykonania ściany, nie uwzględnia stanu garażu skarżącego i że wykonanie nakazanych czynności pogorszy stan techniczny jego garażu, co czyni tak sformułowany obowiązek niezgodnym z ww. przepisem prawa materialnego. Jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, przedmiotem oceny winny być skutki, jakie dla stanu technicznego garażu skarżącego spowoduje wykonanie przez A. W. obowiązku określonego w zaskarżonej decyzji – wykonania ściany między słupami estakady. Skarżący wielokrotnie podnosił, że wykonanie ściany spowoduje dodatkowe obciążenie garażu i zawilgocenie ścian, co w konsekwencji pogorszy jeszcze bardziej stan garażu. Według skarżącego, szczegółowego wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego wymagał zarzut, że wykonanie ściany rzeczywiście nie będzie zmierzało do poprawy stanu technicznego garażu, a wręcz przeciwnie - ten stan pogorszy. W skardze kasacyjnej podniesiono, że w sytuacji gdy w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego formułuje się obowiązek wykonania określonych prac budowlanych, to powinien on zostać poprzedzony oględzinami i specjalistycznymi opiniami. Brak takiego odniesienia prowadzi do naruszenia ww. przepisu Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię. Skarga kasacyjna zawiera również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej wskazując na fakt, iż skarżący otrzymał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 10 maja 2004 r., kiedy w międzyczasie toczyło się postępowanie w przedmiocie udzielenia mu bezpłatnej pomocy prawnej. Pełnomocnik skarżącego twierdzi, iż o fakcie ustanowienia pełnomocnikiem z urzędu dowiedziała się w dniu 14 października 2004 r. z pisma Okręgowej Rady Adwokackiej w Lublinie. Ponadto, pełnomocnik argumentuje, iż nie został mu doręczony odpis wyroku z uzasadnieniem, pomimo, że jako pełnomocnikowi z urzędu wyrok wraz z uzasadnieniem winien być doręczony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych wynikłych wskutek uchybienia terminowi procesowemu, gdy strona lub uczestnik postępowania nie ponoszą winy w uchybieniu terminu dokonania czynności procesowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie stanu faktycznego sprawy oraz materiałów zawartych w aktach sprawy należy stwierdzić brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Sąd uznał, iż skutki uchybienia terminu w niniejszej sprawie zostały usunięte, a pełnomocnik skarżącego uczynił zadość siedmiodniowemu terminowi wskazanemu w art. 87 § 1 ppsa. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Przechodząc do skargi kasacyjnej to stwierdzić należy, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), przywoływanej dalej jako ppsa, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi zawartymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. W konsekwencji, Sąd nie może poddać kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji w szerszym zakresie niż wskazane podstawy kasacyjne. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej determinują kierunek rozpatrywania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Charakter postępowania kasacyjnego uniemożliwia też Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzanie kolejnego postępowania dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest słuszny zarzut niewłaściwej wykładni art.51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz.1126 z późn. zm.), dalej cytowanej jako Prawo budowlane). Art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określa podstawy materialne do wydania przez organ nadzoru decyzji administracyjnych. Organ ten może, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, nakazać przeprowadzenie robót budowlanych lub wykonanie innych czynności. Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót następuje najczęściej w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z istotnymi odstąpieniami od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę. Uważa się ponadto, że wyznaczony termin w decyzji powinien być możliwie krótki, ale prawnie i technicznie uzasadniony. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności poprzedzone było należytymi ustaleniami dokonanymi przez organy administracyjne. Wnioski Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie są w pełni zasadne i właściwie uzasadnione. W skardze kasacyjnej w istocie też nie podważono ich skutecznie. Tym samym, nie jest zasadny zarzut dotyczący nie wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności braku oceny jakie skutki dla stanu technicznego garażu spowoduje wykonanie ściany między słupami estakady. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji oparł się na właściwie zgromadzonym przez organy materiale dowodowym. Trudno też zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, iż nie dysponował stosownym materiałem dowodowym pozwalającym prawidłowo ocenić legalność kwestionowanej decyzji. Wyraźnie też należy podkreślić, że decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem ma charakter uznaniowy (por. szersze w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia (IV SA 639/01) i prawidłowe są w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji. Mając na uwadze ratio legis przepisu art. 51 Prawa budowlanego polegające na wymuszeniu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż ocena skutków wykonania takich czynności w konkretnej sprawie została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonana prawidłowo. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie.