II SA/Ka 3560/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Małgorzata Korycińska Sędzia NSA (del.) Ewa Krawczyk (spr.) Asesor WSA Rafał Wolnik Protokolant stażysta Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2004 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...]r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że uchylona zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] zł ([...] złotych). Prezydent D. decyzją z dnia [...]r. wydał pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego położonego przy ul. [...]w D. Jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazał art.59 ust.1 i art.103 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. nr 106/00, poz.1126 z zm.) W uzasadnieniu organ podał, że inwestor został zobowiązany przez PINB postanowieniem z dnia [...]r. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego bez pozwolenia budynku gospodarczo-garażowego. Z przedłożonych dokumentów sporządzonych przez uprawnionego projektanta wynika, że budynek nadaje się do bezpiecznego użytkowania, a z zeznań świadków, iż został wybudowany przed rokiem 1995. Ponieważ budynek ten – stosownie do art.49 ust.1 Prawa budowlanego – nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. z [...] r., a jego usytuowanie w granicy nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości zasadne było zażalenie na użytkowanie tego obiektu. W odwołaniu pani B. F., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca zarzuciła, iż błędnie organ ustalił datę realizacji spornego obiektu. Został on bowiem wykonany po [...]r., co wynika z zeznań części świadków do protokołu oględzin z dnia [...]r. Zarówno organ orzekający, jak i organ nadzoru budowlanego zeznania tych świadków pominęli milczeniem, a dodatkowo organ nadzoru nie przesłuchał zgłoszonych na tą okoliczność świadków odwołującej się. Wreszcie podniosła, że sporny budynek w części został wykonany na jej działce a między stronami toczy się postępowanie rozgraniczeniowe. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda Ś. w oparciu o art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyraził pogląd, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...]r. przyjął, że budynek gospodarczo-garażowy nie jest samowolą budowlaną. Ponieważ inwestor przedłożył wymaganą dokumentację nie można było odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie. Ustosunkowując się do odwołania organ podkreślił, iż w sprawie o pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pani B. F. powtórzyła argumentację odwołania, akcentowała wadliwości postępowania dowodowego (pominięcie zeznań świadków i brak przesłuchania zgłoszonych świadków), które doprowadziły do błędnego ustalenia daty realizacji obiektu oraz zarzuciła sankcjonowanie przez zaskarżoną decyzję naruszenia prawa własności skarżącej. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wyjaśnił, że uznał postanowienie PINB z [...]r. za zakończenie postępowania w stosunku do samowolnie zrealizowanego obiektu przed [...]r., a więc równoznacznego z wykluczeniem przesłanek uzasadniających przymusową rozbiórkę obiektu oraz uznaniem, że obiekt ten jest zgodny z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (art.37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r.). W konsekwencji zdaniem organu należało wydać pozwolenie na użytkowanie, a skarga jako niezasadna powinna podlegać oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...]r. zapadły z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Zaskarżona decyzja Wojewody, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji zostały wydane – jak to wynika z ich uzasadnień oraz odpowiedzi na skargę – przy założeniu samowolnej realizacji spornego budynku gospodarczo-garażowego przed dniem 1 stycznia 1994 roku. Należy stwierdzić w tym miejscu, iż ustalenie daty popełnienia samowoli budowlanej należy do inspektora nadzoru budowlanego albowiem organ architektoniczno-budowlany orzekający o zezwoleniu na użytkowanie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku bada jedynie zdatność obiektu do użytkowania. Ustalenie daty popełnienia samowoli jest niezbędne także z tego względu, że przesądza ona o reżimie prawnym w oparciu o który samowola ta będzie zlikwidowana. Jeżeli budowa obiektu, objętego dyspozycją art.48 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. nr 106, poz.1126 z zm.) została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do tego obiektu przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne do obiektu tego nie ma zastosowania art.48 powołanej ustawy, ale przepisy dotychczasowe to jest ustawy z 24.10.1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz.229). Pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. likwidacja samowoli budowlanej następowała w oparciu o art.37, 40 i 42. Dopiero po wykluczeniu okoliczności wymienionych w art.37 Prawa budowlanego z 1974 roku, organ nadzoru budowlanego w decyzji o której mowa w art.40 zobowiązywał inwestora (właściciela, zarządcę) do wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Po wykonaniu tych czynności inwestor występował o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – art.42 – uzyskanie którego było właśnie uzależnione do wykonania nakazanych czynności (decyzją z art.40) i stwierdzenia przez właściwy organ zdatności obiektu do używania. Natomiast w przypadku wykonania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę (zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu organu) w okresie od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 11 lipca 2003 r. (ustawa nowelizująca z dnia 27.03.2003 r. – Dz.U. nr 80, poz.718) skutkiem był bezwzględny nakaz rozbiórki – art.48 Prawa budowlanego z 1994 r. W niniejszej sprawie, w której bezsporne jest – że budynek gospodarczo-garażowy został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego z naruszeniem art.7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 kpa ustalił datę wykonania obiektu. Zasadny jest bowiem zarzut skarżącej, iż ustalenia w tym zakresie organ oparł wyłącznie na oświadczeniach świadków, które zostały złożone przez inwestora. Pominął natomiast oświadczenia złożone do protokołu z dnia [...]r. przez świadków wskazujących na budowę obiektu w [...] r. oraz nie przesłuchał świadków zgłoszonych przez skarżącą w piśmie z dnia [...]r., noszącym prezentatę PINB z dnia [...]r. (złożone przez skarżącą do akt sprawy). W postanowieniu z dnia [...]r. organ nadzoru budowlanego stwierdzając datę wykonania obiektu wbrew art.107 § 3 kpa nie wyjaśnił dlaczego nie przeprowadził wszystkich wnioskowanych dowodów ani dlaczego części z nich odmówił mocy dowodowej. W wyżej wskazanym postanowieniu nie powołano materialnej podstawy, ograniczając się do wskazania art.123 kpa. Postanowieniem tym inspektor nadzoru zobowiązał inwestora do przedłożenia pozwolenia na użytkowanie obiektu w terminie do dnia [...]r. Z uzasadnienia tegoż postanowienia wynika, że organ uznał budynek gospodarczo-garażowy wykonany przed 1.01.1995 r. za zgodny z prawem oraz uznał, że inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki w postaci złożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej i oceny technicznej. Treść uzasadnienia wydaje się wskazywać na zakres przedmiotowy regulowany art.40 Prawa budowlanego z 1974 roku w części dotyczącej dokumentacji inwentaryzacyjnej i odwołania się do warunków technicznych. Rozstrzygnięcie to powinno jednak zapaść w formie decyzji, a nie postanowienia, a nadto być poprzedzone wykluczeniem okoliczności z art.37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Do przesłanek obligatoryjnej rozbiórki z art.37 organ jednak w ogóle się nie odniósł. Nadto o tym była już mowa inwestor sam występuje z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie po wykonaniu czynności o których mowa w art.40 Prawa budowlanego z 1974 r. (art.42). Zobowiązanie zawarte w omawianym postanowieniu nie znajduje uzasadnienia także z tego względu, że brak jest sankcji w Prawie budowlanym z 1974 r. dla jego nie wykonania, a w szczególności brak pozwolenia na użytkowanie nie stanowi przesłanki do orzeczenia rozbiórki obiektu, w stosunku do którego wcześniej wykluczono przesłanki z art.37 "starego prawa". Z kolei organy architektoniczno-budowlane w sprawie o pozwolenie na użytkowanie na podstawie omawianego postanowienia z [...]r. przyjęły, iż sporny obiekt wykonano przed 1.01.1995 r. a nadto – w sposób nieuzasadniony – iż zostały w stosunku do tego obiektu wykluczone okoliczności z art.37 starego prawa, a obiekt doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Mimo tych założeń organ I instancji orzekł o pozwoleniu na użytkowanie, a organ odwoławczy decyzję utrzymał w mocy, na podstawie art.49 ust.1 i 59 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Oznacza to, że nawet w sytuacji, gdyby Sąd nie zakwestionował daty powstania obiektu, decyzje organów architektonicznych naruszały prawo. Artykuł 49 Prawa budowlanego, a w konsekwencji art.59 tego prawa ma zastosowanie jedynie do obiektów podlegających art.48 nowego Prawa budowlanego, a nie do obiektów do których z mocy art.103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994 r. stosuje się art.37 Prawa budowlanego z 1974 r. Dodatkowo Sąd pragnie zwrócić uwagę organom architektoniczno-budowlanym na nie złożenie do akt sprawy wypisu i rysunku właściwego planu, a nawet nie przytoczenie ustaleń planu w zaskarżonej decyzji (w związku z art.49). Omówione wadliwości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także niezgodność z prawem postanowienia PINB z [...]r. – w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 litera a i b w związku z art.135 i 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z zm.) – spowodowały orzeczenie jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art.97 § 2 wyżej powołanej ustawy w związku z art.55 ust.1 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. W związku z wejściem w życie w dniu 11 lipca 2003 r. znowelizowanych przepisów Prawa budowlanego (ustawa nowelizująca z 27.03.2003 r. – Dz.U. nr 80, poz.718) postępowanie ponowne w sprawie w całości będzie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego. W postępowaniu tym przede wszystkim należy – po jego uzupełnieniu o przesłuchanie zgłoszonych świadków i ewentualnym przeprowadzeniu nowych zawnioskowanych przez strony dowodów – ustalić datę wykonania spornego obiektu. Data ta przesądzi o zastosowaniu właściwego reżimu prawnego: Prawa budowlanego z 1974 roku – art.37, 40 i 42 lub znowelizowanego Prawa budowlanego z 7.07.1994 roku.