II SA/Po 865/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2023 r. sprawy ze skarg J. G., K. S., M. S. oraz K. S. na decyzję Wojewody z dnia 29 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz J. G. kwotę 500,- (pięćset zł), na rzecz K. S. kwotę 500,- (pięćset) zł oraz na solidarnie na rzecz M. S. i K. S. kwotę 500,- (pięćset) zł. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. G., K. S., M. S. oraz K. S. (zwanych dalej łącznie "stronami" lub "skarżącymi") na decyzję Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 29 września 2022 r., nr [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty K. (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") z dnia 02 sierpnia 2022 r., nr [...] (znak: [...]), w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] sieci [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą w K. , działka ew. nr [...] (dalej również jako: "inwestycja"), wydanej na wniosek P. . z o.o. z siedzibą w W. (zwanej dalej "inwestorem" lub "Spółką"). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 28 kwietnia 2022 r. Spółka zwróciła się do Starosty z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla opisanej powyżej inwestycji. Do wniosku dołączono decyzję Starosty z dnia 25 kwietnia 2022 r., w której zezwolono Spółce na wyłącznie gruntów rolnych o pow. 0,0144 ha przeznaczonych na realizację inwestycji oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 15 lutego 2022 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Następnie pismem z dnia 19 maja 2022 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce ew. nr [...]. Wśród zawiadomionych nie było J. G.. Wszystkie zawiadomione strony podniosły sprzeciw i nie wyraziły zgody na realizację inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia 02 sierpnia 2022 r., znak: [...] Starosta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę dla inwestycji, obejmującej budowę masztu dla 8 radiolinii oraz 6 anten sektorowych. Anteny będą emitować pole elektromagnetyczne o mocy między 1.000 a 2.000 W. Starosta przeprowadził analizę oddziaływania wiązki pola na organizmy żywe odnosząc to do wysokości zawieszenia anten oraz radiolinii, kąta nachylenia anten oraz oddziaływania pola na odległość. W treści decyzji Starosta odniósł się także do problematyki wyznaczania kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawach o wydawanie pozwoleń na budowę masztów telefonii komórkowej. Zdaniem Starosty, należy szeroko zapewnić dostęp stronom do postępowania, aby mogły one bronić swojego interesu. Zgłaszane przez strony uciążliwości związane z funkcjonowaniem anteny ma, zdaniem Starosty, charakter subiektywny, które nie mogą przesądzać o treści rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Starosty przedłożony projekt odpowiada prawu, a także decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również spełnia wymogi ochrony środowiska. Obawy stron o drzewostan na działce inwestycyjnej są nieuzasadnione – na działce stanowiącej teren inwestycji nie ma drzew, tylko są krzewy. Odwołania, o tożsamym brzmieniu, wniosły strony. Decyzją z dnia 29 września 2022 r., nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając powyższe stanowisko Wojewoda przedstawił w pierwszej kolejności stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał, że J. G. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji. Pozostałe strony brały udział w postępowaniu. Wojewoda przytoczył następnie treść art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst Dz. U. z 2023 r. poz. 775, zwanej dalej "k.p.a.") wskazując, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego może być wydana, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że podmioty składające odwołania nie są stronami postępowania. Na gruncie spraw z zakresu prawa budowlanego, interes prawny jest rekonstruowany na podstawie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682, zwanej dalej "p.b."). Stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są inwestor, a także podmioty, których nieruchomości pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji. Wojewoda stwierdził, że samo przyleganie działki strony do działki inwestycyjnej jeszcze nie przesądza o istnieniu interesu prawnego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z dniem 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071, zwanego dalej "rozporządzeniem"). W § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wyłączono instalację telekomunikacyjną do 300,000 MHz. Nie jest to więc obecnie instalacja mogąca zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie ma też potrzeby badania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny od środka elektrycznego. W konsekwencji strony nie mogą już kwestionować tego, jak ma zostać zrealizowana zaplanowana inwestycja. Pomimo tego Wojewoda podniósł, że przeprowadzono badanie oddziaływania anteny na środowisko według zaleceń Ministra Zdrowia. W ich rezultacie ustalono, że nie ma żadnych okoliczności wskazujących na wystąpienie ograniczeń w zabudowie, jakie miałoby wygenerować posadowienie masztu. Dlatego też podmioty składające odwołania nie miały interesu prawnego, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Każdy ze skarżących wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania pod sygn. akt II SA/Po [...]. Skarżący – J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że nie przysługuje jemu status strony postepowania, podczas gdy prawidłowa ocena organu w kontekście regulacji dotyczących prowadzenia robót budowlanych oraz zasięgu ich oddziaływania powinna prowadzić do wniosku odwrotnego; 2) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiało się brakiem zwrócenia się przez organ do skarżącego o wyjaśnienia na czym polega jego interes prawny w rozstrzygnięciu, co ostatecznie uniemożliwiło jemu zajęcie stanowiska w kontekście jego legitymacji do wniesienia odwołania. Skarżący – M. S. i K. S. – podnieśli zarzut naruszenia: 1) art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez merytoryczne rozpoznanie sprawy w zakresie oddziaływanie obiektu na środowisko i uznanie, że właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają jakiegokolwiek prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę i dokumentacji technicznej; 2) art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm., zwanej dalej "p.o.ś.") w związku z art. 38 i art. 39 Konstytucji RP przez stwierdzenie w decyzji, że przyjęte w przedmiotowej inwestycji parametry pracy anten nie spowodują ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżących, również nie będą wpływać na zdrowie i życie ludzi, i że pole elektromagnetyczne występuje wyłącznie na działce objętej wnioskiem; 3) art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. w związku z art. 5 § 1 pkt 9 u związku z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.) oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez merytoryczne rozpoznanie sprawy w sytuacji, gdy interes prawny istnieje, jeżeli organ ma obowiązek analizować konkretne przepisy prawa materialnego; 4) art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. w związku z art. 91 ust. 1-3 Konstytucji RP przez przyjęcie, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają prawa do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę bez ustalenia faktycznych maksymalnych mocy EIRP anten. Skarżący – M. S. i K. S. – również zgodnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący – M. S. i K. S. – podnieśli, że to jak projektant przedstawił obszar oddziaływania inwestycji nie przesądza o tym, że ten obszar właśnie tak wygląda. Organ powinien sam określić ten obszar, aby następnie prawidłowo wyznaczyć krąg stron postępowania administracyjnego. Skarżący – M. S. i K. S. – powołali się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym mowa jest o potencjalnym oddziaływaniu inwestycji, jako przesłance determinującej istnienie interesu prawnego. To może przecież odnosić się do problematyki nasłonecznienia, co także wpływa na działki sąsiednie. Zdaniem skarżących M. S. i K. S. mają oni interes prawny, ponieważ może dojść do przekroczenia norm promieniowania pola elektromagnetycznego, a więc powinni nadzorować, czy nie dojdzie do naruszenia przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca – K. S. – wniosła tożsamą w swojej treści skargę. Ponadto wszyscy skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniosło o ich oddalenie. Organ II instancji w pełni podtrzymał swoje stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 9 stycznia 2023 r. skarżący – J. G. – uzupełnił swoją skargę, podnosząc, że projektant wprowadził inwestora w błąd co do drzew. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie powyższe zostało utrzymane w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II OZ [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania". Zarządzeniem z dnia 21 czerwca 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2023 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skarg jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody, którą umorzono postępowanie odwoławcze w przedmiocie pozwolenia na budowę masztu telefonii komórkowej. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie Wojewoda uznał, że skarżący nie mają interesu prawnego, aby być stronami postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego wyłączenie planowanej inwestycji z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko świadczy o tym, że brak jest oddziaływania, które mogłoby szkodzić podmiotom znajdującym się w jego obrębie. Sąd nie kwestionuje tego poglądu, wskazując jednakże, że brak ponadnormatywnego oddziaływanie nie przesądza o ty, że oddziaływanie powyższe nie występuje. Zauważyć należy, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że przeprowadzono badania oddziaływania anteny na środowisko według zaleceń Ministra Zdrowia, które wskazują na brak okoliczności dotyczących ograniczeń w zabudowie, jakie miałoby wygenerować posadowienie masztu. Przeprowadzenie postępowania dotyczącego badania oddziaływania inwestycji przesądza, w ocenie Sądu, że oddziaływanie powyższe istnieje, nawet jeśli nie jest one znaczące i mieści się w ramach standardów opracowanych przez Ministra Zdrowia. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie podnosi się, że nie tylko wyraźne/bezsporne naruszenie praw wynikających z szeroko rozumianego prawa budowlanego sprawia, że aktualizuje się podstawa z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b., ale wystarczające jest istnienie potencjalnego oddziaływanie, które zresztą zostało ujawnione w niniejszym postępowaniu. Samo potencjalne oddziaływanie jest już wystarczające do stwierdzenia o istnieniu interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 81/23, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Istnienie potencjalnego oddziaływania inwestycji powoduje, że strony mają prawo podejmować działania ukierunkowane na zapewnienie przestrzegania w toku postępowania administracyjnego wszystkich określonych prawem wymagań związanych z realizacją inwestycji. Gdyby na tym etapie pominąć jakąkolwiek ze stron, utraciłaby ona możliwość ewentualnego zakwestionowania potencjalnych uchybień poczynionych przez inwestora, jego projektanta, czy nawet organu administracji architektoniczno-budowlanej. Możliwość istnienia związku pomiędzy oddziaływaniem inwestycji, a interesem prawnym skarżących podkreśla przepis § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), który stanowi: "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Innymi słowy, gdyby którykolwiek ze skarżących zechciał zrealizować na swoim terenie inwestycję, na którą oddziaływałby maszt zrealizowany przez Spółkę, a jednocześnie doszłoby do przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, nie mógłby on uzyskać pozwolenia na budowę. Zachodzi tym samym okoliczność z art. 3 pkt 20 p.b. Sąd podkreśla, że potencjalność istnienia zależności między przepisami prawa a potencjalnymi ograniczeniami przesądza o istnieniu interesu prawnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 342/22, dostępny w CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z art. 124 p.o.ś. oznacza jedynie określenie obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie oznacza to jednak, że na pozostałym obszarze nie będzie miała miejsca w ogóle emisja fal elektromagnetycznych, co powinno być wystarczającą przesłanką do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b." (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 596/17, dostępny w CBOSA). Sąd zauważa, że fakt oddziaływania inwestycji został odnotowany w projekcie budowalnym, gdzie wskazano, że "Przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe gwarantują brak przekroczeń dopuszczalnej gęstości strumienia energii pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludzi." (pkt 7 projektu budowlanego pt. "Informacja o obszarze oddziaływania obiektu", s. [...]). Wobec powyższych rozważań przyjąć należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Dodatkowo Sąd zauważa, że organ II instancji nie objął swoimi rozważaniami indywidualnie każdego ze skarżących, którzy wnieśli odwołanie. Istotne jest bowiem to, że Wojewoda nie odniósł się do kwestii interesu prawnego skarżącego – J. G. – który jak trafnie zauważył, nie brał udziału w postępowaniu przed Starostą. Skoro, zdaniem Wojewody, żadnemu ze skarżących nie przysługuje i nie przysługiwał interes prawny, organ odwoławczy powinien dokonać zindywidualizowanej analizy interesu prawnego każdego ze skarżących na etapie postępowania odwoławczego. Warte podkreślenia jest to, że w projekcie budowlanym, jaki przedstawiono do akt sprawy, ujawniono kierunki emisji pola elektromagnetycznego. Jako że przekrój masztu antenowego jest trójkątny, a zamontowane na maszcie anteny mają być skierowane na południe, północny-wschód oraz zachód, to jeszcze mocniej podkreśla się ekspozycję działek skarżących na oddziaływanie pola elektromagnetycznego. Sąd w składzie orzekającym zgadza się z twierdzeniem Starosty, że w sprawach, tak jak kontrolowana obecnie, należy zapewnić szeroki dostęp do postępowania, aby inwestycja została zrealizowana zgodnie z prawem, ale również, aby interesy osób trzecich mogły być poddane ochronie prawnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności wszystkich zarzutów podniesionych we wszystkich skargach. Wojewoda dopuścił się bowiem naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości po 500 zł dla każdego ze skarżących. W stosunku do skarżących – M. S. oraz K. S. – zasądzono zwrot kosztów postępowania sądowego poniesionych przez nich solidarnie (pkt 2. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.