I SA/Wa 10/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Z. U. i Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ/SKO) działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych Dz. U. Z 2018 r., poz. 570), w związku z art. 17 kpa i art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako ustawa), stwierdziło umorzenie z mocy prawa postępowanie z wniosku Z. U. i Z. L. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 27 lipca 1973 r. nr GKM.IV/6210/269/73/JB. Ww. decyzją odmówiono M. i K. małż. L. ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr hip. "[...]". Jak wskazał organ, na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją - umarza się z mocy prawa. Wskazano, że wnioskiem nadzorczym objęto orzeczenie z 1973 r. doręczone stronom 2 sierpnia 1973 r. a wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia został sporządzony dnia 6 września 2021 r. i wniesiony dnia 10 września 2021 r. Z tych względów w świetle art. 2 ust. 2 ustawy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W skardze na ww. decyzję zarzucono organowi naruszenie: 1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego i zastosowanie do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy przepisu w oczywisty sposób godzącego w prawa i obowiązki stron i ochronę praw nabytych i interesów w toku; 2. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy polegającego na naruszeniu zasady równości obywateli, poprzez traktowanie określonej grupy obywateli w sposób odmienny i zróżnicowany; 3. art. 21 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez naruszenie zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności i praw nabytych; 4. art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez naruszenie prawa strony do sądu, polegające na uniemożliwieniu stronie uzyskania ewentualnego prejudykatu i słusznego odszkodowania z tytułu wadliwej decyzji administracyjnej; 5. art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania, bez rozpatrzenia wniosku alternatywnego o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa; 6. z art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 61 kpa poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało umorzeniem postępowania mimo nierozpatrzenia wniosku strony w całości, tj. nierozpatrzenia wniosku ewentualnego o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa; 7. 7 i 77 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie i nie ustalenie, czy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 8. art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wniosku ewentualnego strony o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2021 r. znak: KOC/5637/Go/21 i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z kolei wg art. 158 § 3 kpa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (przepis ten został dodany do kpa przez art. 1 pkt 2 ustawy z dniem 16 września 2021 r.). Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano także, że TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc). Sąd odrzuca zatem wszystkie zarzuty skargi oparte na przepisach Konstytucji. W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, to acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Dość powiedzieć, że aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Wobec tego wywodzenie w realiach spraw administracyjnych, że każdy ma prawo do słusznego odszkodowania w każdym czasie, a przepisy ustawy pozbawiają stronę skarżącą tego prawa, w prostej linii prowadzi do zaprzeczenia całego systemu norm prawnych stosowanych powszechnie przez sądy różnego rodzaju i szczebla w różnych dziedzinach prawa. Nie jest żadnym nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego rodzaju regulacji można mnożyć. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww. wyroku TK z 12 maja 2016 r. Chybione są też zarzuty co do tego, że skoro niedopuszczalne jest procedowanie w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej to w sprawie mamy do czynienia z żądaniem stwierdzenia wydania tej decyzji administracyjnej "z naruszeniem prawa". Strona skarżąca wywodzi mianowicie, że w istocie domaga się wszczęcia/prowadzenia postępowania administracyjnego odrębnego od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zabieg ten, w ocenie Sądu, zmierza do obejścia prawa w postaci art. 2 ust. 2 ustawy. Procedura administracyjna, gdy chodzi o tryby nadzwyczajne wzruszenia aktu administracyjnego, wskazuje na kilka możliwości. Główne procedury nadzwyczajne to procedura wznowieniowa (art. 145 i n kpa) i nieważnościowa (art. 156 i n kpa). W ramach tej ostatniej mamy instytucję stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, niemniej jednak dopuszczalność wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ administracji jest determinowane zaistnieniem przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 kpa. Niezasadne jest zatem wywodzenie, że w procedurze administracyjnej występuje osobny tryb stwierdzenia nieważności decyzji i osobny tryb stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W obecnym stanie prawnym to stanowisko jest całkowicie chybione; a przekładając je na konstrukcje cywilistyczne – chodzi o roszczenie stricte ewentualne, a nie roszczenie alternatywne w stosunku do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma kwestia pewności prawa. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zainicjowanej wnioskiem strony obowiązują sztywne reguły procedowania. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy strona w postępowaniu nieważnościowym żąda stwierdzenia nieważności decyzji, czy też stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, gdyż wniosek taki nie wiąże organu nadzoru. Jeżeli bowiem decyzja jest obciążona wadą nieważności i nie wystąpią okoliczności wskazane w art. 158 § 2 i 3 kpa, to organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, nawet pomimo to, że strona wnosiła np. o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Treść żądania zawarta w podaniu strony, sama w sobie, nie kreuje indywidualnej sprawy administracyjnej załatwianej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. O charakterze indywidualnej sprawy administracyjnej decydują przepisy prawa zawarte w ogólnej procedurze administracyjnej (kpa) lub w przepisach szczególnych. Nie są też zasadne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w sprawie nadzorczej spowodowało naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy skutkujące naruszeniem prawa strony do sądu, polegającym na uniemożliwieniu stronie skarżącej uzyskania ewentualnego prejudykatu i słusznego odszkodowania z tytułu wadliwej decyzji administracyjnej w oparciu o art. 160 kpa. Zgodnie z ww. art. 160 § 1 kpa stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa albo na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 kpa stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Wedle zaś art. 4171 § 2 kc jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Przepisy art. 160 § 1 kpa oraz art. 4171 § 2 kc nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 kpa, stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa, nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (por. wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022 r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu, a więc "przedawnienie". Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).