VI SA/Wa 1725/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska Protokolant ref. Klaudia Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2024 r. sprawy skargi I. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2023 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego I. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2023r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD", "Organ"), na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej "Kpa"), art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust 4 oraz art. 13l ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 2539), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm., zwanej dalej "Utd"), utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2023r., którą nałożono na I. M. (dalej "Skarżący", "Strona") karę pieniężną w wysokości 1 500 zł w związku z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] października 2021r. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W dniu [...] października 2021 r. o godzinie 18:59 urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] znajdujące się na odcinku drogi krajowej nr [...] (granica państwowa) - węzeł [...] zarejestrowało przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...]. Przejazd został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego i zapisany pod numerem ewidencyjnym [...]. W wyniku dokonanej kontroli stwierdzono, iż ww. pojazd samochodowy nie został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS). W związku z czym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Na podstawie danych znajdujących się w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekracza 3,5 tony. W oparciu o dane zawarte w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną Organ ustalił, iż na dzień odnotowania naruszenia odpowiedzialnym był podmiot będący posiadaczem ww. pojazdu samochodowego, tj. I. M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. Powyższe ustalono w ramach prowadzonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego kontroli stacjonarnej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Pismem z [...] czerwca 2022 r. GITD zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu wobec niej postępowania administracyjnego w związku z niewykonaniem obowiązku polegającego na rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną w trakcie przejazdu pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] października 2021r. Pismo zostało doręczone Stronie w dniu 21 czerwca 2022 r. W odpowiedzi na powyższe Skarżący, pismem z 4 lipca 2002r. złożył wyjaśnienia wskazując między innymi, iż obowiązki w zakresie poboru opłat na mocy umowy wypełnia dostawca kart flotowych UTA. Pismem z 17 sierpnia 2022 r. Organ zawiadomił Stronę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i jednocześnie zawiadomił o zmianie kwalifikacji naruszenia, którego przedmiotem stało się naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Zawiadomienie doręczono Stronie 23 sierpnia 2022 r. Mając na względzie powyższe okoliczności GITD stwierdził, że korzystający z drogi publicznej w dniu [...] października 2021 r. naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Konsekwencją tego było nałożenie na Stronę, decyzją z [...] czerwca 2023r., kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Na skutek złożonego przez Stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownie rozpoznając sprawę GITD przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe o dane pobrane z systemu elektronicznego poboru opłat. Organ podtrzymał stanowisko, że w chwili przejazdu pojazdem samochodowym o numerze rejestracyjnym [...] po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] (granica państwowa) - węzeł [...] pojazd ten nie był zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAD (SPOE KAS). Rejestracja ww. pojazdu w systemie nastąpiła dopiero w dniu [...] października 2021r. i zostało do niego przypisane urządzenie pokładowe o numerze [...]. Ponadto nie odnotowano na koncie użytkownika żadnej transakcji poboru opłaty dla tego pojazdu w dniu naruszenia. GITD podkreślił, że strona w celu prawidłowego wnoszenia opłat elektronicznych powinna utworzyć konto w systemie e-TOLL, zainstalować urządzenie w pojeździć oraz przypiąć urządzenie do ww. pojazdu. Brak rejestracji kontrolowanego pojazdu w systemie e-TOLL uniemożliwiał wniesienie opłat elektronicznych za wykonywane przejazdy po płatnych odcinkach dróg krajowych. Ponadto konto użytkownika winno być zasilone dodatnim stanem środków pieniężnych w momencie realizowania przejazdu. W świetle stwierdzonych okoliczności faktycznych Organ uznał, że doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia należnej opłaty elektronicznej za wykonywany przejazd. GITD podkreślił, że korzystający z drogi krajowej, wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym, był zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ale obowiązek nie został dopełniony, dlatego też doszło do prawidłowej oceny materiału dowodowego i nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1500 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych tj. naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji Organ dopuścił się naruszenia: 1. prawa materialnego poprzez: a) nieprawidłową wykładnię i w rezultacie niezastosowanie dyspozycji wynikającej z art. 13iba ust. 2 in fine ustawy o drogach publicznych, stanowiącego że dostawca kart flotowych odpowiada za nieuiszczenie opłaty elektronicznej przez właściciela, posiadacza albo użytkownika pojazdu, w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem; b) nieprawidłową wykładnię art. 13k ust 4 w związku z art. 13iba ust. 2 in fine ustawy o drogach publicznych skutkującą przyjęciem przez Organ, że dostawca kart flotowych nie ponosi odpowiedzialności administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej przez właściciela posiadacza albo użytkownika pojazdu; 2. przepisów dotyczących postępowania administracyjnego a w szczególności: a) art. 7a Kpa traktującego o rozstrzyganiu wątpliwości prawnych na korzyść strony. Organ administracyjny nie sprostał wyjaśnianiu wątpliwości dotyczących art. 13iba ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Pomimo tego, że przepis ten stanowił podstawową przesłankę odwoławczą to Organ poświęcił wyjaśnieniu tego zagadnienia wyłącznie kilka zdań w treści 14-stronnicowej decyzji. Ponadto, wyjaśnienie Organu w tym zakresie jest nieracjonalne i pozbawione uzasadnionych podstaw. Organ skonstatował, że przepis ten nie traktuje o odpowiedzialności administracyjnej dostawcy kart flotowych. Nie wyjaśnia przy tym o jakiej odpowiedzialności traktuje rzeczony przepis; b) art. 107 § 1 pkt 6 Kpa poprzez lakoniczne i wybiorcze uzasadnienie podstaw wydanej przez Organ decyzji. Uzasadnienie nie rozwiewa wątpliwości dlaczego Organ odstąpił od zastosowania art. 13iba ustawy o drogach publicznych, pomimo tego, że w toku postępowania administracyjnego wykazaliśmy, iż obowiązki w zakresie uiszczania opłaty drogowej zostały przez Stronę przeniesione na dostawcę kart flotowych, akredytowanego przez Szefa KAS; c) art. 7 Kpa poprzez zaniechanie Organu w zakresie wystąpienia do dostawcy kart flotowych o przekazanie informacji o przyczynach nieuiszczenia elektronicznej opłaty drogowej; d) pominięcie przedstawionych przeze Stronę dowodów potwierdzających zakres oraz termin przeniesienia obowiązków w zakresie uiszczania elektronicznej opłaty drogowej na dostawcę kart flotowych. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiot sprawy objęty rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji GITD dotyczył nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] października 2021r. a zatem za naruszenie, o którym mowa w art. 13 ust 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Nie ulega wątpliwości, że odpowiedzialność administracyjna z tytułu dopuszczenia się wspomnianego naruszenia zachodzi wówczas gdy doszło do przejazdu bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej i jest to podstawowa okoliczność faktyczna determinująca tą odpowiedzialność. Tym niemniej, w przepisach ustawy o drogach publicznych ustawodawca wprowadził rozwiązanie zgodnie z którym na skutek upływu określonego okresu czasu do ukarania dojść nie powinno. Stosownie bowiem do postanowienia art. 13n ust. 1 ustawy o drogach publicznych ,,nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 9 miesięcy". Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 Kpa) i strona powinna być o tym zawiadomiona (art. 61 § 4 Kpa). Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 28 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2394/10, LEX nr 1145593) : "Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych". Treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego zakreśla ramy jego prowadzenia i wyznacza zakres okoliczności faktycznych i prawnych sprawy będących przedmiotem analizy organu administracji publicznej w trakcie jego trwania. Zdaniem Sądu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w świetle postanowienia art. 13n ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ma szczególne znaczenie albowiem przedmiot sprawy objęty takim zawiadomieniem (wskazane naruszenie i data jego zaistnienia) oraz data wszczęcia postępowania determinuje odpowiedzialność administracyjną. Do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej m.in. za naruszenie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, nie powinno zatem było dojść gdy miałoby to nastąpić później niż 9 miesięcy od dnia jego zaistnienia. Istotne przy tym zdaniem Sądu jest to, że skierowane do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej aby mogło wywołać oczekiwany przez organ administracji skutek procesowy w postaci nałożenia kary pieniężnej nie powinno dotyczyć jakiegokolwiek naruszenia ale tylko tego, za które ma zostać następnie nałożona kara pieniężna. To bowiem data zaistnienia tego konkretnego naruszenia a nie jakiegokolwiek innego, jakiego mogła ewentualnie dopuścić się strona, jest także punktem odniesienia dla oceny, czy do wszczęcia postępowania doszło w terminie wynikającym z art. 13n ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Termin ten jest bowiem liczony od daty zaistnienia konkretnego naruszenia. Zdaniem Sądu w takim przypadku wadliwe jest przyjęcie, że wszczęcie postępowania, nawet przed upływem ww. terminu ale gdy dotyczy ono innego niż sankcjonowane naruszenia, jest zawiadomieniem spełniającym wymóg skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 13n ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych sprawy Sąd stwierdza, że do spornego przejazdu doszło [...] października 2021r. Pismem z [...] czerwca 2022r. (doręczonym 21 czerwca 2022r.) zawiadomiono Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem polegającym na niewykonaniu obowiązku polegającego na rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną. Następnie, zawiadomieniem z 17 sierpnia 2022r. (doręczonym 23 sierpnia 2022r.) zawiadomiono Skarżącego o tym, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej i za to naruszenie została następnie decyzją I instancji nałożona na Stronę kara pieniężna. Porównanie daty naruszenia ([...] października 2021r.) oraz daty zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia za które następnie nałożona została na Stronę kara pieniężna, prowadzi do wniosku, że miedzy tymi datami minęło więcej niż 9 miesięcy. Bezskuteczny upływ terminu określonego w art. 13n ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy traktować jako bezwzględną przeszkodę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, opisywaną w nauce także jako ujemną przesłankę procesową, blokującą dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przypadku jego uruchomienia - obligującą do umorzenia procesu (zob. M. Cieślak (w:) S. Waltoś (red.) Marian Cieślak. Dzieła wybrane, t. II, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Kraków 2011, t. 2, s. 353; T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2014, s. 176, A. Marciniak (w:) W. Broniewicz, I. Kunicki, A. Marciniak, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2016, s. 232 - 235, Z. Resich/J. Lapierre (w:) J. Lapierre, J. Jodłowski, Z. Resich, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2016, s. 70 - 74). Ustalenie, czy postępowanie administracyjne zostało wszczęte z zachowaniem terminu z art. 13n ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest pierwszorzędną kwestią umożliwiającą następnie zbadanie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ oraz prawidłowości dokonanej subsumcji prawnej. Jako, że w sprawie doszło do uchybienia temu terminowi to należy uznać, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935, dalej "Ppsa") uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 Kpa. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z powyższych względów Sąd orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego (punkt 2 sentencji) na podstawie art. 145 § 3 Ppsa. Brak jest bowiem podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego albowiem ziściła się ujemna przesłanka procesowa wskazana w art. 13n ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wydanie w tych warunkach decyzji administracyjnej nakładającej na Stronę karę pieniężną obligowało Sąd do jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem art. 13n ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 61 § 1 Kpa. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji, eliminując z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 Ppsa zasądzając od Organu na rzecz Strony kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi (punkt 3 sentencji).