I SA/Wa 641/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Przemysław Żmich, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 10 stycznia 2022 r., nr DO.7.7613.24.2021.JT, Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania J. P. uchylił w całości decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z 23 grudnia 2020 r., nr WSPN/DW.7581.10.2020.WJ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Decyzja Ministra została wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Decyzją z 12 listopada 1980 r., nr GT-8221/19/80, Naczelnik Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0674 ha, stanowiącej współwłasność F. i S. małż. [...]. Pismem z 17 kwietnia 2020 r. J. P. (następca prawny dawnych właścicieli nieruchomości) wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta [...] z 12 listopada 1980 r. Powołaną na wstępie decyzją z 23 grudnia 2020 r., Wojewoda Kujawsko-Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta [...] z 12 listopada 1980 r. Pismem z 20 stycznia 2021 r. J.P. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 23 grudnia 2020 r. Ww. decyzją z 10 stycznia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii uchylił w całości decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z 23 grudnia 2020 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma wejście w życie, z dniem 16 września 2021 r., przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491, dalej "ustawa nowelizująca k.p.a."). Wskazał, że art. 1 ww. ustawy wprowadził nowe brzmienie art. 156 § 2 k.p.a., zaś do art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: "§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji". Jednocześnie przepis przejściowy, tj. art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej k.p.a. przewidział, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Minister podkreślił, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, gdyż od decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z 23 grudnia 2020 r. J.P. złożył w ustawowym terminie odwołanie. Tym samym, jeżeli przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone ostateczną decyzją do dnia 15 września 2021 r., zastosowanie w sprawie znajduje dodany ustawą nowelizującą k.p.a. przepis art. 158 § 3 k.p.a. Regulacja art. 158 § 3 k.p.a. przewiduje zakaz wszczynania postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w przypadku złożenia wniosku wszczynającego postępowanie po upływie trzydziestu lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Zatem, organ odwoławczy stwierdził, że przed przystąpieniem do oceny zasadności wniosku dotyczącego oceny legalności decyzji (orzeczenia) Minister obowiązany jest ustalić, czy na gruncie art. 158 § 3 k.p.a. zaistniała negatywna przesłanka wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiocie oceny legalności decyzji (orzeczenia). Mając powyższe na względzie Minister wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji Naczelnika Miasta [...] z 12 listopada 1980 r., w tym zwrotne potwierdzenie odbioru ww. decyzji przez spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości datowane na dzień 14 listopada 1980 r. Ponadto w aktach archiwalnych sprawy znajduje się egzemplarz decyzji wywłaszczeniowej z 12 listopada 1980 r. opatrzony przez organ wywłaszczeniowy w dniu 23 grudnia 1980 r. klauzulą, iż decyzja niniejsza stała się ostateczna dnia 29 listopada 1980 r. i podlega wykonaniu. Powyższa okoliczność dowodzi, w ocenie Ministra, że decyzja wywłaszczeniowa z 12 listopada 1980 r. została doręczona stronom przed dniem 29 listopada 1980 r., jak również nie wniesiono od niej odwołania. Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z 12 listopada 1980 r. został złożony przez J.P. pismem z 17 kwietnia 2020 r. (data wpływu do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego 20 kwietnia 2020 r.). Tym samym (jak podniósł Minister) ww. wniosek został złożony ponad 30 lat po doręczeniu kwestionowanej decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia 12 listopada 1980 r. W konsekwencji, w ocenie Ministra, brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności decyzji Naczelnika Miasta [...] z 12 listopada 1980 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., albowiem wniosek J.P. z 17 kwietnia 2020 r. w przedmiocie oceny legalności decyzji został wniesiony do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a. Wobec powyższego, Minister stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z 12 listopada 1980 r. stało się bezprzedmiotowe (albowiem w oparciu o wniosek J.P. z 17 kwietnia 2020 r. brak jest obecnie, po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności decyzji z 12 listopada 1980 r.) a postępowanie wszczęte należy umorzyć. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 10 stycznia 2022r. wniósł J.P. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że niniejsze postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, podczas gdy wnioskodawca złożył wniosek przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego; 2) zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa wynikającej z ogólnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez zastosowanie przepisów ustawy o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2021 r. do postępowań, które zostały wszczęte przed wejściem w życie tejże ustawy; 3) art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji naruszającej interes społeczny i słuszny interes obywateli; 4) art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Naczelnika Miasta [...] z 12 listopada 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. M.in. podniósł, że w wyniku wprowadzonych zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego organy prowadzące postępowania administracyjne otrzymały "narzędzie", za pomocą którego wiele spraw (nawet tych trwających od kilku do kilkunastu lat) mogą umarzać jako bezprzedmiotowe, co uczynił Minister w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii w całości. Ponadto wniósł o zasądzenie od Ministra kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, że organ administracyjny nie ma kompetencji do badania przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego z aktem wyższego rzędu i w konsekwencji nie może odmówić ich stosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. W pierwszej kolejności należy podnieść (mając na uwadze uzasadnienie zarzutów skargi), że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. [...] zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu. W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca dokonał zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 1491) oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.) nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając stan faktyczny niniejszej sprawy oraz materiał dokumentacyjny, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanej decyzji Naczelnika Miasta [...] z 12 listopada 1980 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, gdy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że doręczenie kontrolowanej decyzji Naczelnika z 12 listopada 1980 r. miało miejsce przed 29 listopada 1980 r., wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego 20 kwietnia 2020 r., czyli ponad 30 lat od doręczenia. W sytuacji więc, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z 12 listopada 1980 r. zostało zainicjowane wnioskiem po upływie 30 lat i jest "niezakończone" w rozumieniu art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., to podlega ono umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.). W konsekwencji Minister prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji z 10 stycznia 202 r. Powyższy pogląd organu odwoławczego Sąd w pełni podziela. W konsekwencji Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów.