II SA/Wr 3168/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Asesor WSA Anna Siedlecka Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2004 r. sprawy ze skargi C. B. oraz I.i T. M. na decyzję Wojewody D. z dnia 2 listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie ganku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących I. i T.M. kwotę 300 zł /trzysta złotych/, zaś na rzecz C.B. kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania poniesionych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Zaskarżoną decyzją z dnia 2 listopada 2001 r., Nr [...] Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 29 sierpnia 2001 r., Nr [...] o udzieleniu W. i D.O. pozwolenia na użytkowanie ganku dobudowanego do domu mieszkalnego przy ul. P. 20 we W. W uzasadnieniu organ wskazał, iż W. i D.O., obecni właściciele nieruchomości położonej przy ul. P. 20 we W., w dniu 24 lipca 2001 r. złożyli, wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie ganku, dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce zagrodowej. Do wniosku załączyli wymagane dwa egzemplarze dokumentacji powykonawczej, wymagane opinie i oświadczenia potwierdzające stan techniczny istniejącego ganku. W ustawie z dnia 7 lipca 2001 r. Prawo budowlane, przepisem art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawodawca ustalił, że w przypadku wykonania inwestycji bez wymaganego pozwolenia, inwestor ma obowiązek wystąpić do organu architektoniczno - budowlanego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tej inwestycji, po wcześniejszym stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego prawidłowości wykonanych robót budowlanych oraz wydaniu przez ten organ, stosownych decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego. W omawianej sprawie, organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie wydając wymagane w tym zakresie decyzje o nakazie dokonania wskazanych nimi czynności. Akta administracyjne zawierają, wymagane w tej sprawie, decyzje organu nadzoru budowlanego tj. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 1998 r., nr [...], nakazującą wykonać określone czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w/w ganku w terminie do 30 października 1998 r., wydaną na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta, w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego została uchylona w części dotyczącej terminu, z wyznaczeniem nowego na dzień - 30 kwietnia 2000 r., a w pozostałej części utrzymana w mocy, przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją ostateczną, z dnia 18 lutego 2000 r. Inwestor po spełnieniu wskazanych przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, wystąpił do organu architektoniczno - budowlanego, z w/w wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego ganku. Wobec powyższego organ architektoniczno - budowlany I-ej instancji, po sporządzeniu protokołu na miejscu budowy w dniu 5 marca 2001 r., w oparciu o przepis art. 59 Prawa budowlanego oraz po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z przepisem art. 57 powołanej ustawy, zasadnie w ocenie organu odwoławczego udzielił wnioskodawcom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego ganku spełniając wymóg przepisu art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nadto organ stwierdził, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się wymagane, w myśl przepisu art. 57 Prawa budowlanego dokumenty, t.j. wniosek W. i D.O., projekt powykonawczy omawianej inwestycji, niezbędne dla sprawy uzgodnienia i oświadczenia. Organ I instancji, w ocenie organu odwoławczego w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej dotyczącego uchybienia wymaganiom przepisu art. 40 Prawa budowlanego organ zauważył, że przepis ten nie ma zastosowania w omawianym postępowaniu. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem prowadzonego przez organy postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie powstałego obiektu budowlanego, a nie pozwolenia na jego budowę. Wyjaśnił, że organem administracji publicznej właściwym do orzekania w sprawach dotyczących rozbiórki istniejących obiektów budowlanych właściwym jest, w myśl przepisu art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tylko organ nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze, organ orzekł jak wyżej. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła C.B. oraz I. i T.M., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia 29 sierpnia 2001 r. Skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo Budowlane /Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm./ w zw. z art. 2 Konstytucji przez jego niezastosowanie, 2. art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. – Prawo Budowlane /Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przez jego błędne zastosowanie, 3. art. 83 Konstytucji przez jego niezastosowanie, 4. § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego /Dz. U. nr 140 poz. 906/, 5. przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a. przez nie zebranie całego materiału dowodowego oraz art. 78 § 1 k.p.a. przez nie przeprowadzenie dowodów na istotne okoliczności, wskazane w odwołaniu oraz art. 7 k.p.a. przez nie załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela oraz interesem społecznym. Zdaniem skarżących powołane w decyzji Prezydenta W. nr [...] zgłoszenie wykonania robót budowlanych dotyczyło odbudowy ganku zniszczonego po powodzi w 1997 r. na mocy ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi /Dz. U. nr 80 poz. 492/. Przedmiotowa dobudowa /ganku/ do budynku przy ul. P. 20 we W. nie spełnia warunków odbudowy budynków zniszczonych w skutek powodzi w 1997 r. jak przyjęły organy bowiem wybudowano zupełnie nową dobudowę o znacznie większej kubaturze oraz zupełnie innej elewacji, niż poprzednia dobudowa, na której inwestor winien posiadać zezwolenie na budowę. Samo zgłoszenie nie dawało podstaw do rozpoczęcia budowy dobudowy /ganku/ do budynku przy ul. P. 20 we W., bowiem w tym przypadku wymagane było pozwolenie na budowę, a nie jedynie zgłoszenie wykonania robót budowlanych. W przypadku bowiem gdyby przedmiotowa dobudowa była odbudową poprzednio istniejącego ganku, to nie byłoby konieczności posiadania pozwolenia na budowę. W sprawie dobudowy /ganku/ do budynku przy ul. P. 20 we W. ma zatem w ocenie skarżących zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego. Dokonana legalizacja samowoli budowlanej przez wydanie decyzji wyrażającej zgodę na użytkowanie przedmiotowej dobudowy opartej na decyzjach rażąco naruszających przepisy prawa narusza zdaniem skarżących art. 83 Konstytucji RP. Ponadto skarżący podnieśli, iż projekt budowlany załączony do wniosku o udzielenie zgody na użytkowanie dobudowy /ganku/ do budynku przy ul. P. 20 we W. jest niekompletny oraz wykonany niezgodnie z przepisami prawa, a mianowicie rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego /Dz. U. nr 140 poz. 906/. Zgodnie z § 12 wymienionego rozporządzenia ustawodawca ustalił, że część rysunkowa powinna przedstawiać między innymi elewację w liczbie dostosowanej do wyjaśnienia formy architektonicznej obiektu oraz jego wyglądu zewnętrznego ze wszystkich widocznych stron, z określeniem graficznym lub opisowym na rysunku wykończeniowych materiałów budowlanych i kolorystyki elewacji, rzuty wszystkich charakterystycznych poziomów obiektu, rozwiązania budowlano-konstrukcyjne obiektu i jego powiązania z podłożem oraz przyległymi obiektami budowlanymi. W przedstawionym przez inwestora projekcie zaprojektowane rozwiązania budowlano-konstrukcyjne nie są zgodne z rysunkami elewacji, co narusza powołany przepis § 12 wyżej wymienionego rozporządzenia. Ponadto przepisem § 218 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustalił następujące warunki techniczne: "dach lub stropodach budynku niższego, przylegającego do ściany z otworami w budynku wyższym powinien być wykonany jako nie rozprzestrzeniający ognia na szerokość co najmniej 8 m licząc od ściany budynku wyższego" oraz ust. 2 "odporność ogniowa części dachu lub stropodachu, o której mowa w ust. 1, powinna wynosić co najmniej 30 min." Na podstawie przedłożonego projektu nie można w ocenie skarżących ustalić, czy powyższe wymagania zostały spełnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz.1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 ust.1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm./ decyzji z dnia 29 sierpnia 2001 r. o udzieleniu W. i D.O. pozwolenia na użytkowanie ganku dobudowanego do domu mieszkalnego przy ul. P. 20 we W. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że pismem z dnia 11 września 1997 r. B. i M.K. /poprzedni właściciele nieruchomości przy ul. P. 20 we W./ zawiadomili organ pierwszej instancji, że w związku z zalaniem budynku mieszkalnego w wyniku powodzi w dniu 13 lipca 1997 r., z dniem 15 września 1997 r. przystępują do remontu bieżącego / odbudowy /budynku/ mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. P. 20 we W. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie , pismem z dnia 23 września 1997 r., Nr [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury, Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego we W. poinformował B. i M.K., że w oparciu o ustawę z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi, przyjmuje zawiadomienie jako zgłoszenie robót budowlanych . Decyzją z dnia 22 października 1998 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane, Prezydent W. nakazał B. i M.K. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego przy ul. P. 20 we W. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w wyniku oględzin powyższej nieruchomości ustalono, że inwestorzy podczas wykonywania robót budowlanych przy modernizacji i odbudowie ganku, który podczas powodzi uległ zniszczeniu, wybudowali na istniejących fundamentach nowy ganek murowany z dachem stromym. Przez zlikwidowanie otworów okiennych w ścianach, elewacja ganku uległa zmianie. Ponadto ustalono, że ganek powiększono o szerokość istniejącego chodnika komunikacyjnego, zbliżając się do granicy sąsiada z posesji nr 18 na odległość 3,47 m ścianą pełną bez otworów. Dalej organ stwierdził, że roboty te wykonane zostały w oparciu o zgłoszenie z dnia 11 września 1997 r. w związku zalaniem budynku przez powódź, na wykonanie których organ nie zgłosił sprzeciwu. Z uwagi jednak na odstępstwo inwestora od warunków zgłoszenia, organ orzekł jak wyżej. Decyzję tę utrzymał w mocy D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., wydając w dniu 18 lutego 2000 r. decyzję Nr [...]. Niesporne jest także w sprawie, że na podstawie sporządzonej notarialnie w dniu 25 sierpnia 2000 r. umowy, B. i M.K. sprzedali W. i D.O. prawo użytkowania wieczystego działki nr 45 położonej we W. przy ul. P. 20 obręb M. wraz ze znajdującym się na niej domem jednorodzinnym stanowiącym odrębną nieruchomość. Pismem z dnia 24 lipca 2001 r. W. i D.O. zwrócili się do organu pierwszej instancji o wydanie decyzji w przedmiocie udzielania pozwolenia na użytkowanie ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego przy ul. P. 20 we W. Organ pierwszej instancji powołując się na w/w przepis art. 59 ust.1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi /Dz. U. Nr 80, poz. 492/ - udzielił W. i D.O. pozwolenia na użytkowanie ganku dobudowanego do domu mieszkalnego przy ul. P. 20 we W. Wskazać należy, że zgodnie z art. 55 ust.1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ: 1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub 2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub 3) wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Jak to już wyżej Sąd zauważył, w przedmiocie spornego ganku właściwy organ wydał na podstawie art.51 ust.1 pkt. 2 Prawa budowlanego opisaną wyżej decyzję z dnia 22 października 1998 r. nakazującą wykonanie określonych czynności. Wprawdzie adresatem tej decyzji byli poprzedni właściciele nieruchomości przy ul. P. 20 we W., tj. B. i M.K., lecz skoro sprawa spornego ganku, będącego niewątpliwie obiektem budowlanym nie została zakończona, gdy zaś właścicielami tej nieruchomości z dniem 25 sierpnia 2000 r. stali się W. i D.O., to oni z tym dniem weszli w prawa i obowiązki w/w decyzji z dnia 22 października 1998 r. z tej to przyczyny, że po pierwsze decyzja ta została wydana względem konkretnego obiektu budowlanego, którego oni są obecnie właścicielami, a po drugie decyzja ta jak i decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 lutego 2000 r., Nr [...] funkcjonują nadal w obrocie prawnym. Wbrew zatem stanowisku skarżących, wskazany i zasadny był w tej sytuacji wniosek W. i D. O. o wydanie pozwolenia na użytkowanie ganku dobudowanego do domu mieszkalnego przy ul. P. 20 we W., skoro w myśl cyt. wyżej art. 55 ust.1 pkt. 3 Prawa budowlanego, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jeżeli właściwy organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności. Sąd nie podziela w związku z tym zarzutu skarżących, że organy naruszyły przepis art. 48 Prawa budowlanego, z tej to przede wszystkim przyczyny, że jak trafnie ujął organ odwoławczy, w sprawach dotyczących rozbiórki istniejących obiektów budowlanych właściwym jest w myśl art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego tylko organ nadzoru budowlanego, nie zaś organ administracji architektoniczno–budowlany. Zważyć należy, że istotny jest w niniejszej sprawie przepis art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy: - zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu i oraz warunkami pozwolenia na budowę, - uporządkowania terenu budowy. Zdaniem Sądu organy obu instancji w wydanych decyzjach o udzieleniu W. i D. O. pozwolenia na użytkowanie spornego ganku, nie wykazały, że spełnione zostały wymogi określone cyt. wyżej przepisem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ drugiej instancji odwołuje się do protokołu z oględzin miejsca budowy z dnia 5 marca 2001 r., lecz nie można tegoż stwierdzenia przyjąć, że spełnia ono wymogi określone w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, jak i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to jest o tyle istotne, że znajdujący się w aktach sprawy w/w protokół z dnia 5 marca 2001 r. również nie odpowiada wymogom określonym w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jeżeli zaś organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji, to utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu – wydaje decyzję również naruszającą prawo. /por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 1986 r., sygn. akt II SA 1829/85 - ONSA 1986, Nr 2, poz.43/. W konsekwencji stwierdzić należy, że brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powoduje, że przedwczesne było wydanie w sprawie zaskarżonych decyzji. Powyższe ustalenia wskazują zatem, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 & 1 pkt.1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach oparte zostało na przepisie art.97 ust.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art.55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.