II SA/Wr 639/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie NSA Halina Kremis, Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjno-Drogowych A Sp. z o. o. z siedzibą w M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 7 lutego 2001r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki placu magazynowego i postojowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. uchyla decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 października 2000 r. Nr [...]; III. orzeka, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie może być wykonana; IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjno-Drogowych A Spółka z o. o. kwotę 50 zł. /pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 lutego 2001r., Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 21 grudnia 2000r. Nr [...] o nakazaniu skarżącemu Przedsiębiorstwu Robót Inżynieryjno-Drogowych A Sp. z o. o. w M. rozbiórki placu magazynowego i postojowego, wybudowanego na działce nr 100/1 w miejscowości M. oraz uporządkowanie działki. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku dokonanych w dniu 1 czerwca 2000r. oględzin posesji w M., 19H w gminie L., służby nadzoru budowlanego stwierdziły, że teren działki utwardzony grysem bazaltowym, zagospodarowany jest na plac magazynowy oraz postojowy dla samochodów i sprzętu drogowego. Na przedmiotowej posesji, należącej do Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjno-Drogowych A sp. z o. o., składowany jest rozbiórkowy beton asfaltowy, kliniec drogowy, piasek, betonowe elementy do prac drogowych oraz beczki z asfaltem. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że znajdujący się na terenie nieruchomości, budynek magazynowo-biurowy zrealizowany został na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego Nr [...] z dnia 08.12.1998r. Projekt załączony do w/w decyzji nie obejmował wykonania prac budowlanych, związanych z realizacją placu magazynowego i postojowego. Wobec powyższych okoliczności organ I instancji, zgodnie z art.51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 s. Prawo budowlane, decyzją z dnia 16 czerwca 2000r. o znaku [...], nakazał właścicielowi nieruchomości, A wykonanie określonych czynności, w terminie do dnia 31 lipca 2000 r. w celu doprowadzenia zrealizowanych prac do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została przez organ odwoławczy uchylona w części dotyczącej terminu na wykonanie obowiązków. Organ II instancji ustalił nowy termin, do dnia 30 października 2000 r. Działający z upoważnienia strony zobowiązanej, wypełniając obowiązki nakazane decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Zespół Usług Projektowych w L., pismem z dnia 30.09.2000 r. przesłał do organu I instancji określone dokumenty. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po analizie przesłanych materiałów stwierdził, że "dostarczone dokumenty, z wyjątkiem dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie dotyczą sprawy i nie czynią zadość wymogom wydanej decyzji" i pismem z dnia 26.10.2000 r. odesłał je. Z uwagi na fakt, iż strona zobowiązana nie przedłożyła prawidłowo uzupełnionych dokumentów, decyzją z dnia 21 grudnia 2000 r. o znaku [...] organ I instancji, zgodnie z art.51 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę wybudowanego samowolnie placu magazynowego i postojowego. W odwołaniu od tej decyzji skarżące Przedsiębiorstwo zakwestionowało zasadność zwrotu złożonych w ich imieniu dokumentów, gdyż ich zdaniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podał żadnych argumentów potwierdzających, iż dokumenty te nie są związane z przedmiotową sprawą. Strona skarżąca podniosła również problem długiego oczekiwania na decyzję Wójta Gminy, w sprawie wydania zgody na miejsce oraz sposób gromadzenia odpadów na działce 100/1 obręb M., o którą wystąpiła pismem z dnia 22.05.2000 r. Decyzją tą, o znaku [...] z dnia 27 października 2000r. Wójt odmówił A wydania powyższej zgody co spowodowało, konieczność wniesienia odwołania spółki, do SKO w Legnicy. W chwili obecnej w przedmiotowej sprawie toczy się postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy nie uwzględnił powyższego odwołania i stwierdził, że decyzja organu I instancji jest słuszna. Decyzją z dnia 16 czerwca 2000 r. zobowiązano inwestora do dostarczenia określonych dokumentów, w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie prac budowlanych związanych z wykonaniem placu składowego i postojowego, do stanu zgodnego z prawem. Jakkolwiek Zespół Usług Projektowy z L., ul. O. [...], działając w imieniu strony zobowiązanej, złożył do organu I instancji dokumenty, których wykaz przedstawił w piśmie przewodnim, to jednak zostały one odesłane przez Powiatowego Inspektora, w celu usunięcia nieprawidłowości. Zobowiązany nie przesłał, w dodatkowo wyznaczonym terminie, uzupełnionych i skompletowanych materiałów, co pozwala stwierdzić, iż nie wykonał nakazu wynikającego z decyzji organu I instancji, wydanej zgodnie z art.51.ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Taka sytuacja wypełnia przesłanki do wydania decyzji zgodnie z art. 51 ust.2 cyt. wyżej ustawy, a mianowicie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części . Nadto organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy L. decyzją z dnia 27 października 2000 roku o znaku [...] odmówił spółce A, wydania zgody na składowanie odpadów, uzasadniając powyższe niezgodnym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, użytkowaniem działki. Spółka odwołała się od powyższej decyzji, lecz sprawa ta jest w toku i w dalszym ciągu brak jest dokumentu pozwalającego na składowanie, na samowolnie wykonanym placu składowym, określonego asortymentu odpadów, jak również wykorzystania przedmiotowej działki na postój pojazdów samochodowych i sprzętu oraz ich konserwację, co dodatkowo ma miejsce na wykonanym, bez stosownego pozwolenia placu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjno-Drogowych A Sp. z o. o. wniosło o uchylenie wydanych w sprawie decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a także naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżące Przedsiębiorstwo zarzuciło, iż wbrew stanowisku organów, na działce Nr 100/1 w M. gmina L. nie został wybudowany żaden "plac magazynowy i postojowy". Część powierzchni działki została posypana tylko kamieniem łamanym. Co potwierdza w uzasadnieniu swojej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Prac tych nie można zdaniem skarżącego zakwalifikować do robót budowlanych. W świetle art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm./ przez roboty budowlane należy rozumieć budowę a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Za obiekt budowlany zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm./ należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami a także obiekt małej architektury. Zgodnie z definicjami : budynku, budowli oraz obiektu małej architektury – art. 3 pkt 2), 3) i 4) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm./ - wykonanych prac obejmujących posypanie powierzchni działki kamieniem łamanym w żaden sposób nie można zakwalifikować do robót budowlanych. Już tylko z tego względu w ocenie skarżącego decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego winna orzekać zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz umorzeniu postępowania. Zdaniem skarżącego dokonanie wadliwej klasyfikacji prac doprowadziło do naruszenia przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 i § 4 k.p.a., gdyż fakt ten nie tylko ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lecz ma podstawowy wpływ na wynik i rozstrzygnięcie sprawy. Uwzględniając powyższe organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję nie mógł zapewnić prawidłowego wykonania obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym faktu powszechnie znanego – wynikającego z art. 77 § 1 i § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji miało wpływ na niezgodne z przepisami Prawa budowlanego rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Istotny jest również przy tym zapis art.135 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozwala Sądowi na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach sprawy, której dotyczy skarga ". Nie ulega wątpliwości, że chodzi tu o granice materialnoprawne, a więc z pewnością w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie chodzi o związki miedzy decyzją pierwotną i decyzja zależną. Należy zatem przyjąć, że zgodnie z art.135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pojęcie "granic sprawy, której dotyczy skarga " jest wyznaczane nie przez granice postępowania w danej sprawie, ale przez granice sprawy w materialnoprawnym znaczeniu tego słowa. Wskazać należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie podjęły decyzję o nakazaniu skarżącemu Przedsiębiorstwu rozbiórki placu magazynowego i postojowego, czyniąc to w oparciu o przepis art.51 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm./. Stosownie zaś do tegoż przepisu, w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust.1 pkt.2, czyli niewykonania określonych czynności nakazanych wcześniej przez organ decyzją, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że decyzjami, które przesądziły o nakazaniu skarżącemu Przedsiębiorstwu rozbiórki placu magazynowego i postojowego i wydania w ich konsekwencji skarżonych decyzji była: - decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 16 czerwca 2000r., Nr [...] nakładająca na skarżące Przedsiębiorstwo w trybie art.51 ust.1 pkt.2 w/w Prawa budowlanego obowiązek dostarczenia wskazanych w tej decyzji dokumentów oraz - decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 października 2000r. Nr [...] o utrzymaniu w mocy w/w decyzji z dnia 16 czerwca 2000r. Z lektury opisanych wyżej decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w swym rozstrzygnięciu z dnia 16 czerwca 2000r., przyjął bez głębszej analizy, że prace wykonane przez skarżące Przedsiębiorstwo na działce oznaczonej nr 100/1 w miejscowości M., a polegające jedynie na utwardzeniu terenu grysem bazaltowym, stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego. W konsekwencji organ ten stwierdził, iż Przedsiębiorstwo A wykonało plac magazynowy i plac postojowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei organ odwoławczy, choć obowiązany był rozpatrywać sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, nie ocenił należycie spornych robót w świetle cyt. wyżej przepisu art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego. Organ ten w wydanej decyzji z dnia 9 października 2000r. wprawdzie stwierdził, że wykonanie przez Przedsiębiorstwo A prac związanych z utwardzeniem grysem bazaltowym opisanej wyżej działki nr 100/1 i zagospodarowaniem jej na plac magazynowy i postojowy dla samochodów oraz sprzętu drogowego, wymagało zgody właściwego organu administracji państwowej , to organ ten nie wykazał, by sporny plac /place/ spełniał wymogi obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów w/w Prawa budowlanego, a którym stanowi cyt. wyżej art.51 ust.2 Prawa budowlanego. Uchybienie to jest o tyle istotne w niniejszej sprawie, że w myśl art.3 pkt.7 Prawa budowlanego, pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć budowę, gdy zaś budowa to wykonywanie obiektu budowlanego /art.3 pkt.6 Prawa budowlanego/. Definicję ustawową obiektu budowlanego zawiera zaś art.3 pkt.1 Prawa budowlanego, stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, to należy przez to rozumieć: a/ budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b/ budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c/ obiekt małej architektury . Istotne jest przy tym również, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone trwałe lub nietrwałe zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów, nie każde jednak utwardzenie powierzchni ziemi może być kwalifikowane jako roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego /por. wyrok z dnia 24 września 1999r., sygn. akt II SA/Kr 809/97, niepublik./. Do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego można zaliczyć położenie płyt chodnikowych dla urządzenia miejsc postojowych dla samochodu. Obiektem budowlanym może być także nałożenie na powierzchnię gruntu warstwy betonu, czy warstwy kamienno –żużlowej, ale związanej z betonem /por. wyroki o sygn. akt IV SA 887/90. II SA/Wr 895/97 – niepublik./. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z pominięciem zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art.136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, polegających na ustaleniu faktycznego charakteru prac wykonanych przez skarżące Przedsiębiorstwo na działce oznaczonej nr 100/1 w miejscowości M. , brak było dostatecznych podstaw do wydania przez organ decyzji z dnia 9 października 2000r. w trybie art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego. Wydając zaś tę decyzję organ odwoławczy naruszył nie tylko w/w przepis Prawa budowlanego, lecz naruszył także przepisy procedury administracyjnej, a to art.7, 77 & 1, 80 oraz art.107 & 3 k.p.a. Poczynione zatem ustalenia, nie pozwalają Sądowi na wyłączne skoncentrowanie się na zaskarżonych decyzjach, będących już tylko konsekwencją wcześniejszego rozstrzygnięcia i to wadliwego. Sąd skorzystał w związku z tym z dyspozycji art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyeliminował z obrotu prawnego decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 października 2000r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżące Przedsiębiorstwo w trybie art.51 ust.1 pkt.2 w/w Prawa budowlanego obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, związanych z wykonaniem określonych robót na działce oznaczonej nr 100/1 w miejscowości M. Sąd wprawdzie uchylił tylko w/w decyzję, lecz organ odwoławczy , jak to już wyżej Sąd zauważył rozpatrując ponownie sprawę merytorycznie w jej całokształcie ma obowiązek, a także możliwość naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Wskazać należy, że uchylenie wspomnianej wyżej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 października 2000r. w opisanym trybie nie pozwala jednocześnie zaakceptować zaskarżonych decyzji jako odpowiadających prawu, gdyż, jak to już wyżej Sąd podkreślił, decyzje te są konsekwencją wcześniej podjętych rozstrzygnięć. Skoro tak, to przyjąć należy, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art.51 ust.2 Prawa budowlanego. Uchylenie zaskarżonych decyzji oraz decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 października 2000r., Nr [...], powoduje, że odżywa w tym postępowaniu odwołanie skarżącego Przedsiębiorstwa od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 16 czerwca 2000r., Nr [...], a które w pierwszej kolejności musi zostać rozpatrzone, przy uwzględnieniu dokonanych przez Sąd powyższych ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zatem na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.a i c i art.135 oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.