II SA/Ka 240/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: NSA Małgorzata Korycińska asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. sąd Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2004 r. sprawy ze skargi Ł. Ł. i R. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia[ ...], i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana 2/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. został zawiadomiony o wynikach czynności sprawdzających, dokonanych przez Inspektorów Straży Miejskiej w W., dotyczących obiektów budownictwa letniskowego, usytuowanych w W. przy ul[...]. Wśród wyliczonych obiektów wymieniono również działkę nr[...],stanowiącą własność Ł. B.-Ł., zabudowaną budynkiem powstałym, jak podano w piśmie, w latach [...]. Dnia [...] Ł. B.-Ł. została zawiadomiona o planowanych oględzinach nieruchomości i wezwana do przygotowania dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę budynku. Oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone [...]. W trakcie oględzin ustalono, że nieruchomość, zabudowana domkiem letniskowym, stanowi własność małżonków Ł. i R. Ł., którzy nabyli ją w roku[...]. Dom jest oznaczony numerem [...], w domu od roku [...] byli zameldowaniu poprzedni właściciele nieruchomości O. i T. T.. Aktualni właściciele oświadczyli, że płacą podatek od budynku, nie posiadają dokumentów związanych z jego budową, lecz są przekonani, że został zbudowany legalnie. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał Ł. i R. Ł. dokonanie rozbiórki domku letniskowego drewnianego, położonego na działce nr [...] w W., zbudowanego bez wymaganego prawem zezwolenia na budowę. Jako podstawa prawna decyzji podany został art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji podane zostało, że aktualni właściciele domu nie posiadają pozwolenia na budowę i nie orientują się na jakiej podstawie został on wybudowany. Ł. i R. Ł. przedłożyli dokumenty meldunkowe, na podstawie których ustalono fakt zameldowania poprzednich właścicieli w budynku począwszy od roku[...]. Powyższe dowodzi w ocenie organu, że obiekt powstał w latach, w których obowiązywała ustawa prawo budowlane z roku 1974. Zgodnie z wypisem z planu ogólnego W. działka nr [...] położona jest na terenach łąk i pastwisk, w związku z czym lokalizacja budynku jest sprzeczna z planem zagospodarowania, co świadczy, że obiekt powstał w sposób samowolny i na podstawie art. 37 ustawy prawo budowlane z roku 1974 podlega rozbiórce. W złożonym odwołaniu Ł. i R. Ł. podnieśli, że przedmiotową nieruchomość nabyli umową zawartą w formie aktu notarialnego, zmiana właściciela została zgłoszona w organach administracji, zarówno poprzedni jak i obecni właściciele płacą podatek na podstawie nakazu płatniczego jako łączne zobowiązanie pieniężne od działki i zabudowy. Dla nieruchomości został określony nr ewidencyjno-adresowy i została założona książka meldunkowa, do której dokonywano wpisów. Na podstawie informacji sąsiadów odwołujący się ustalili, że budowa domu miała miejsce w roku[...] , a zatem przed wejściem w życie prawa budowlanego z roku 1974. Ze względu na upływ 30 lat od tej daty, jako kolejni właściciele, odwołujący się nie są w posiadaniu dokumentów dotyczących budowy. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jako podstawę materialnoprawną podając art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane z roku 1994 i art. 37 § 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z roku 1974. W uzasadnieniu przyjęto, że organ I instancji w postępowaniu wyjaśniającym dowiódł, iż budynek został wzniesiony bez pozwolenia na budowę i z naruszeniem postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Treść planów zagospodarowania przestrzennego ustalono w oparciu o plan zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] oraz uchwalone uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] zmiany do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w zakresie budownictwa mieszkaniowego. Tak ustalony zapis dla jednostki strukturalnej G2RZd, w jakiej położone jest przedmiotowa nieruchomość, brzmi: "tereny łąk i pastwisk, użytki zielone IV-VI klasy bonitacyjnej położone w dolinach rzecznych oraz na stokach. Należy pozostawić dotychczasowy sposób użytkowania z zaleceniem stosowania zabiegów agrotechnicznych w celu uzyskania wyższej wydajności trawy". W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w K. Ł. i R. Ł. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organy nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności, nie zapewniły stronom udziału w postępowaniu. Strony nie miały możliwości wypowiedzenia się co do poczynionych ustaleń, nie miały też możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych. W ocenie skarżących organy administracji nie wyjaśniły, na jakiej podstawie przyjęły, że budynek został wybudowany bez pozwolenia oraz jaka była data powstania budynku, szczególności czy budynek został wybudowany pod rządami ustawy z roku 1974. Wątpliwe z punktu widzenia skarżących jest także powoływanie planu zagospodarowania przestrzennego, który jeszcze nie obowiązywał w dacie budowania budynku. Skarżący powołali się również na akceptację różnych organów administracji dla istnienia budynku, co poddaje w wątpliwość fakt nielegalnego jego wzniesienia. W tej kwestii skarżący wskazali w szczególności na uiszczany podatek od nieruchomości oraz fakt urządzenia dla domu książki meldunkowej i nadanie mu numeru adresowego. W odniesieniu do ustalenia braku zezwolenia na budowę skarżący wskazali, że organ nadzoru budowlanego winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, nie poprzestając na konstatacji, że aktualnie właściciele takiego pozwolenia nie posiadają. Do skargi dołączono nakazy płatnicze za rok [...] ,[...] i [...], z których wynika, że podatek był obliczany zarówno od gruntu, jak i od budynku. Nadto podniesiono w skardze argumenty natury słusznościowej i celowościowej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Odnoszą się do zarzutów skarżących, dotyczących uchybień proceduralnych, organ odwoławczy podniósł, że o wszczęciu postępowania administracyjnego skarżący mogli dowiedzieć się z faktu przeprowadzenia oględzin. Wiedząc o sprawie, strony mogły składać wnioski dowodowe, czego nie zrobiły. Nadto w interesie strony leży udowodnienie, że legalnie posiada nieruchomość, choćby przez przedstawienie wypisu z ksiąg wieczystych. Jeżeli zaś właściciel nie posiada dokumentów potwierdzających legalne istnienie obiektu, należy domniemywać, że obiekt powstał jako samowola budowlana. Właściciel nie udowodnił, że budynek powstał w roku [...], jedynym zatem wiarygodnym dokumentem jest książka meldunkowa i zapisy z niej, datowane od roku [...]. W kwestii planu zagospodarowania przestrzennego, mającego zastosowanie w sprawie, organ II instancji wskazał, że również poprzednio obowiązujący plan zagospodarowania, zatwierdzony uchwałą WRN w K. nr [...] z dnia [...] opublikowaną w dzienniku Urzędowym WRN nr 9, poz. 53 z roku 1970, teren lokalizacji przedmiotowego obiektu, objęty jednostką strukturalną Lsp-103 Rz przeznaczał pod łąki i pastwiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na argumenty dotyczące dwóch zasadniczych dla sprawy kwestii. Po pierwsze, organy Nadzoru Budowlanego obu instancji przyjęły, iż przedmiotowy budynek stanowi skutek samowoli budowlanej. Ze względu na wagę konsekwencji wynikających dla właściciela z ustalenia takiej okoliczności faktycznej, organy winny dokonać ustaleń w tym zakresie ze szczególną starannością i poszanowaniem zasad postępowania dowodowego. Faktem jest, iż aktualni właściciele budynku nie posiadają dokumentacji związanej z jego budową. Z okolicznością taką przepisy prawa nie wiążą jednak skutku, polegającego na domniemaniu nielegalnego powstania budynku. Organ odwoławczy nie mógł zatem przyjąć, iż skoro właściciel nie posiada dokumentów potwierdzających legalne istnienie obiektu, należy domniemywać, że obiekt powstał jako samowola budowlana. W tym zakresie organy zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Należy jednak podkreślić, że postępowanie administracyjne nie jest oparte na zasadzie kontradyktoryjności, a ciężar dowodu nie spoczywa na stronie postępowania. Możliwość uczestniczenia w postępowaniu i zgłaszania wniosków dowodowych stanowią uprawnienie strony postępowania, w żadnym zakresie nie zwalniają jednak organów od realizacji obowiązku wynikającego z art. 77 k.p.a., polegającego na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Nieuzasadnione i pozbawione podstaw prawnych są zatem zarzuty organu odwoławczego, związane ze wskazywaniem na bierność strony i zaniechanie zgłoszenia dowodów z ksiąg wieczystych i innych środków dowodowych, na okoliczność legalnego powstania budynku. To organy Nadzoru Budowlanego, poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, z wykorzystaniem dokumentacji posiadanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, winny wykazać, czy przedmiotowy budynek powstał zgodnie z przepisami prawa. Oceny i wyjaśnienia wymagają przy tym takie okoliczności, jak podstawa ujawnienie budynku w ewidencjach, nadanie mu numeru porządkowego i założenie książki meldunkowej, czy pobieranie podatku od nieruchomości budynkowej. Za uzasadnione przy tym należy uznać również zarzuty skarżących, dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co skutkowało ograniczeniem możliwości obrony ich interesów. Bezsprzecznie instytucjami mającymi zapewnić stronom realizację prawa udziału w postępowaniu jest obowiązek poinformowania strony o wszczęciu postępowania w określonej sprawie oraz (art. 61§ 4 k.p.a.) oraz umożliwienie stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 k.p.a.). Również skuteczność domniemań faktycznych uzależniona jest od umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, strony nie otrzymały jednak informacji i zawiadomień w stosownym zakresie. Nieskuteczna jest argumentacji organu odwoławczego, że impulsem dla stron winno być przeprowadzenie oględzin przedmiotowej nieruchomości. Trzeba podkreślić, że ta czynność faktyczna nie może zastąpić wymaganego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przede wszystkim z tego powodu, iż nie precyzuje przedmiotu postępowania (zawiadomienie powinno dotyczyć postępowania w określonej sprawie) oraz nie zawiera pouczeń o prawach i obowiązkach strony w trakcie prowadzonego postępowania. W aktach sprawy brak jest również zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z jego wynikami. Drugą istotną dla sprawy kwestię stanowiła data wybudowania przedmiotowego budynku. Podstawą prawną powołaną przez organy administracji obu instancji jest bowiem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który przewiduje, iż art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Organy Nadzoru Budowlanego przyjęły datę roku [...], opierając się na pierwszych zapisach w zakresie ewidencji ludności. Już jednak w piśmie stanowiącym impuls do wszczęcia postępowania podana został data lat [...], również strony twierdziły, iż wedle informacji sąsiadów, budynek powstał w latach [...]. Sprzeczności te i wątpliwości winny były zostać przez organu administracji budowlanej wyjaśnione i ocenione, oparcie się natomiast na jednym dokumencie z zakresu ewidencji ludności, z uznaniem jego wiarygodności w odniesieniu do daty powstania budynku, nosi cechy arbitralności. Również w tym zakresie postępowanie winno zostać uzupełnione, okoliczność której dotyczy ma bowiem istotne znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego w sprawie. Rozstrzygając ponownie sprawę, organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić z udziałem stron postępowanie dowodowe, umożliwiające ustalenie podstaw i daty powstania przedmiotowego budynku, dokonać oceny zgromadzonego materiału dowodowego i ustalić reżim prawny dla stwierdzonego stanu faktycznego, a następnie w oparciu o mający zastosowanie w sprawie stan prawny, rozstrzygnąć sprawę. Skarga będąca podstawą niniejszego postępowania sądowego została skierowana przez skarżącą do Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 1 lutego 2002 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 u.p.s.a., do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.s.a. w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające.