II SA/Ka 166/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2004 r. sprawy ze skargi E. i C. G. oraz K. i Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. i C. G. kwotę [...] ([...]) zł oraz K. i Z. P. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] J.S. zawiadomiła Prezydenta Miasta J. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową (w części usługowej na parterze), jednocześnie wnosząc w tym zakresie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...]nr [...], wydaną na podstawie art.56 ust.1, art.57, art.59 ust.1 pkt 1 i 2 oraz ust.2 w związku z art.55 ust.1 pkt 1 i ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126), udzielił J. S. pozwolenia na użytkowanie części usługowej parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową, usytuowanego na działce nr [...] w J. przy ulicy[...], w stosunku do którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przez Prezydenta Miasta J. w dniu [...] nr[...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że inwestor wypełnił obowiązki wynikające z art.56 i art.57 ust.1 i 2 Prawa budowlanego przedkładając dziennik budowy, oświadczenie kierownika budowy, protokoły badań i sprawdzeń, a ponadto rysunki zamienne do projektu budowlanego z naniesionymi zmianami potwierdzonymi przez projektanta i kierownika budowy. Inwestor w trakcie prowadzenia robót dokonał bowiem zmian, które jednak nie mają istotnego znaczenia, gdyż przedłużenie garażu o 3 metry nastąpiło w kierunku działek, które inwestor dokupił w czasie trwania budowy obiektu. Nie został naruszony interes osób trzecich, gdyż nie zmieniła się odległość budowli inwestora od granic działek stron postępowania. Organ stwierdził również, że niedokończenie robót na poddaszu budynku jako niezależnych pomieszczeń mieszkalnych nie wpływa ujemnie na prawidłowe i bezpieczne użytkowanie części usługowej budynku. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli K. i Z. P. oraz E. i C. G.– właściciele sąsiednich działek. K. i Z. P. wnosząc o uchylenie decyzji podnieśli, że w [...] inwestor dopuścił się samowoli budowlanej rozpoczynając i prowadząc roboty budowlane przy budowie drogi dojazdowej do ulicy [...] (na działce nr[...]). Doszło przez to do zdegradowania ich ogrodu, pogorszenia warunków użytkowych przez hałas, zapylenie, kurz. Z kolei E. i C. G., również wnosząc o uchylenie decyzji, zarzucili, iż organ nie uwzględnił, że inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków pozwolenia (powiększył budynek o 3 m i zwiększył powierzchnię zabudowy ze 163 m2 do 180 m2). Samowola budowlana jest działaniem nagannym i powinna być rozpatrzona przez organ nadzoru budowlanego, nie zaś przez organ administracji budowlanej. Prezydent Miasta celowo zaś nie zauważył, że część usługowa jest faktycznie hurtownią materiałów budowlanych. Wojewoda[...] po uzupełnieniu materiału dowodowego decyzją z dnia [...]nr [...] z powołaniem się na art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art.55 ust.1 pkt 1, art.56 ust.1 i art.57 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że skoro inwestor przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, a w trakcie prowadzenia robót budowlanych nie odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę, słusznie organ pierwszej instancji udzielił pozwolenia na użytkowanie. Wojewoda podzielił pogląd tego organu, iż stwierdzone odstępstwa nie mają charakteru istotnego, co potwierdza notatka służbowa z dnia [...] z protokołem oględzin z udziałem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. oraz pismo tego organu z dnia [...]. Przewidywana zaś w budynku działalność usługowa polegająca na magazynowaniu materiałów budowlanych nie jest uciążliwa dla otoczenia w świetle obowiązujących przepisów sanitarno-higienicznych i ochrony środowiska. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i C. G. oraz K. i Z. P. wnieśli o uchylenie zarówno decyzji Wojewody[...], jak i Prezydenta Miasta J. oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili, iż organy niezgodnie ze stanem faktycznym oceniły charakter dokonanego odstępstwa od warunków pozwolenia. Odstępstwa te dotyczą bowiem zmiany parametrów budynku (rozbudowa na długości 3 m), zmiany powierzchni zabudowy, zmiany powierzchni użytkowej i kubatury budynku, zmiany usytuowania budynku i przede wszystkim zmiany w zagospodarowaniu terenu. Organy nie uwzględniły, że inwestor bez projektu i pozwolenia na działce nr[...] wykonał drogę, którą poruszają się ciężkie pojazdy dostarczające materiały budowlane do hurtowni, co powoduje hałas, drgania szyb i mebli w budynku (skarżących P.). Zdaniem skarżących dokonane odstępstwa nie mają charakteru nieistotnego, stąd nie można było wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto w tym zakresie winien był orzec właściwy organ nadzoru budowlanego w formie procesowej, nie zaś organ administracji budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] z dotychczasową argumentację wnosił o oddalenie skargi. Podtrzymał pogląd, że przewidywana w budynku działalność usługowa polegająca na magazynowaniu materiałów budowlanych nie jest uciążliwa w świetle obowiązujących przepisów sanitarno-higienicznych i ochrony środowiska. Natomiast zmiana parametrów budynku nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, bowiem przedłużenie budynku o 3 m nastąpiło w kierunku działek nr [...] i[...], które są własnością inwestora. Odległość obiektu od działek skarżących nr [...] i [...] nie uległa zmianie. Skarżący E. i Czesław G. w piśmie procesowym z dnia [...] dodatkowo zarzucili rażące naruszenie przez organy art.59 ust.1 Prawa budowlanego. Mianowicie, organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie dokonał protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy zgodności obiektu z warunkami zabudowy terenu i warunkami pozwolenia na budowę. Notatki i protokoły, na które powołuje się organ odwoławczy, zostały sporządzone już po udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w pierwszej instancji. Skarżący w dalszych pismach z dnia [...] podnieśli zarzuty rażącego naruszenia przez organy norm proceduralnych, m.in. przez nieumożliwienie im uczestnictwa w czynnościach związanych z badaniem zgodności wykonania obiektu z pozwoleniami, wypowiedzenia się co do charakteru odstępstwa. Nie wiadomo kiedy zostały złożone oświadczenia kierownika budowy oraz projektanta o zgodności budowy z projektem (oświadczenia pozbawione są dat). Organy nie dokonały także analizy skutków odstępstwa biorąc pod uwagę planistyczne przeznaczenie tego terenu. Uczestnik postępowania J. S. wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W piśmie procesowym z dnia [...] zaakcentowała, że uciążliwości związane z hałasem, drganiami i zapyleniem są wynikiem bezpośredniej bliskości bardzo ruchliwej drogi krajowej K. – K., nie zaś działalności handlowej, którą prowadzi. Kontrola pomiarów dźwięku przenikających do środowiska nie wykazuje żadnych przekroczeń wartości dopuszczalnych, co stwierdza sprawozdanie nr [...] z [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże postępowanie sądowe nie zostało zakończone do dnia 1 stycznia 2004 r. Stosownie do treści art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga jest uzasadniona, gdyż nie do odparcia okazał się zawarty w niej zarzut wydania kontrolowanych decyzji z naruszeniem prawa, aczkolwiek nie wszystkie twierdzenia skarżących są usprawiedliwione. Poza sporem jest, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] udzielono J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na działce nr[...] usytuowanej przy ulicy [...] w J. Decyzja ta, którą jednocześnie zatwierdzony został projekt budowlany, z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności, z jednej strony upoważniała inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych przy budowie tego obiektu, z drugiej zaś – obligowała inwestora do prowadzenia robót budowlanych zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu budowlanym. W niniejszej sprawie inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dołączył wymagane przepisem art.56 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz.2016 ze zm.) dowody wykazujące niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag przez organy Inspekcji Sanitarnej, Inspekcji Ochrony Środowiska, Państwowej Straży Pożarnej i Państwowej Inspekcji Pracy w związku z zawiadomieniem o zakończeniu budowy części usługowej budynku, a ponadto inne dokumenty przewidziane w art.57 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Skoro jednak z tych ostatnich dokumentów, przede wszystkim dziennika budowy i oświadczenia kierownika budowy, wynikało, że inwestor w trakcie prowadzenia robót dopuścił się odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia nakazywało to organom przeprowadzenie wnikliwego i wyczerpującego postępowania. Tylko bowiem zmiany nieodstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę umożliwiają – po spełnieniu ustawowych wymogów – uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (art.57 ust.2 ustawy Prawo budowlane). Słusznie zarzucają skarżący, że przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji nie odpowiadał wskazanym wymogom. Przepis art.59 ust.1 ustawy Prawo budowlane nakłada na organ obowiązek protokolarnego sprawdzenia na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i pozwolenia na budowę. Taki protokół, tyle że lakoniczny, został sporządzony w dniu [...] z którego zdaje się wynikać, że obiekt wykonany został zgodnie z pozwoleniem (pkt 7 protokołu), co pozostaje w oczywistej sprzeczności chociażby z twierdzeniami inwestora i kierownika budowy. Co prawda w protokole tym dostrzeżono, że w trakcie wykonywania robót doszło do zmian, jednak autor tego protokołu nie zadbał o wskazanie, na czym te zmiany polegają. Potrzeba dokonania takich ustaleń była tym bardziej konieczna, skoro do wiadomości organu podane zostały zastrzeżenia skarżących zmierzające do wykazania istotnego charakteru odstępstw. Konsekwencją tych uchybień było podjęcie decyzji pierwszoinstancyjnej, w której nie poddano szczegółowej analizie charakteru dokonanego odstępstwa. Nie można zaakceptować stanowiska organu, w ślad za projektantem i kierownikiem budowy, iż skoro inwestor zwiększył powierzchnię zabudowy przez przesunięcie budynku o 3 m w kierunku działek nr [...] i [...] (zakupionych w dniu [...]) nie zaś działek skarżących nr [...] i [...], to brak jest podstaw do przyjęcia, by odstępstwo takie miało cechy zmian istotnych w rozumieniu art.57 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Otóż należy stwierdzić, że o tym czy zmiany od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę mają charakter istotny lub nieistotny decyduje szereg czynników, a nie tylko – jak przyjął organ – zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi i to wyłącznie w zakresie zachowania odległości budynku od granicy sąsiednich działek (§ 10 i następne rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.140 ze zm., obowiązującego w dacie orzekania przez organy). Należy bowiem ocenić, w oparciu o dołączone kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, czy dokonane podczas wykonywania robót zmiany nie stanowiłyby przeszkody w zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie sposób zaś dokonać takiej oceny bez porównania zgodności dokonanych zmian z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zgodności z ustaleniami gminnego przepisu planistycznego. W pierwszym przypadku chodzi o ustalenie, czy wykonana inwestycja jest tożsamą z zamierzeniem inwestycyjnym, co do którego decyzyjnie ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w drugim zaś czy zakres dokonanych zmian nie pozostaje w kolizji z planistycznym przeznaczeniem terenu. W rozpoznawanej sprawie potrzeba przeprowadzenia takiej analizy była niezbędna zważywszy na zwiększenie parametrów budynku (powierzchni zabudowy, użytkowej, kubatury i powierzchni usługowej), zmianę sposobu zagospodarowania działki i w konsekwencji terenu, ponadto dokonane zmiany odnosiły się do części usługowej budynku, a obiekt położony jest nie tylko w strefie przeznaczenia pod usługi, ale także pod zabudowę mieszkaniową. Tychże wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego nie dostrzegł organ odwoławczy i to pomimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zarówno z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] jak i notatki służbowej z dnia [...] oraz ponownego protokołu z dnia [...] płynie wniosek, że skoro zmiany dokonane w trakcie prowadzenia robót nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych, to brak jest podstaw do uznania wprowadzonych zmian za istotne. Ze wskazanych już przyczyn Sąd nie może zaakceptować takiego stanowiska, gdyż ocena charakteru zmian uzależniona jest od zbadania szeregu dalszych zagadnień. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżących, iż wobec stwierdzenia dokonania zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia organ administracji architektoniczno-budowlanej winien był wstrzymać się z podjęciem decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie do czasu zajęcia stanowiska w procesowej formie przez organ nadzoru budowlanego. Otóż stwierdzić przyjdzie, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania w niniejszej sprawie ocena charakteru dokonanych zmian w rozumieniu art.57 ust.2 ustawy Prawo budowlane winna być dokonana w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, stąd należała do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wynika to wprost z treści przepisu art.83 zawierającego normy kompetencyjne. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym z uwagi na ich wydanie z naruszeniem prawa materialnego (art.57 ust.2, art.59 ust.1 ustawy Prawo budowlane) oraz przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art.7, art.77 § 1, art.80 kpa), a naruszenie norm proceduralnych mogło mieć wpływ na wynik spraw. Stwarzało to podstawę do uchylenia kontrolowanych decyzji na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Mając na uwadze motywy kasacyjnego orzeczenia uzasadnione było rozstrzygnięcie, iż zaskarżona decyzja do czasu prawomocności nie może być wykonywana (art.152 wymienionej ustawy). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.97 § 2 powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ w pierwszej kolejności dokona protokolarnego stwierdzenia jakie konkretnie zmiany od ustaleń i warunków pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego (w tym także projektu zagospodarowania terenu) zostały dokonane przez inwestora. Wykorzysta w tym celu dostarczoną przez inwestora dokumentację z naniesionymi zmianami, co po przeprowadzeniu kontroli umożliwi podjęcie rozważań, czy dokonane zmiany w sposób istotny lub nieistotny odstępują od projektu i warunków pozwolenia. Uwzględni przy tym organ kryteria, jakimi się powinien kierować w trakcie oceny charakteru odstępstwa, które zostały wskazane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.