II SA/Gd 3007/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Sędziowie NSA Barbara Skrzycka-Pilch, WSA Janina Guść, Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2000r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 25 lipca 2000r., na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 30 października 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał J. i J. małż. K. rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową, znajdującego się na działce nr [...] w B.. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że na wniosek Nadleśnictwa K. w kwietniu 2000r. wszczęto postępowanie w sprawie samowolne zabudowy lasu położonego w miejscowości B. gmina K.. O wszczęciu postępowania oraz dacie i miejscu przeprowadzenia oględzin zawiadomiono wszystkie jego strony. W dniu 9 maja 2000r. organ I instancji z udziałem właścicieli działki nr [...] przeprowadził oględziny, w toku których ustalono, że znajduje się na niej domek letniskowy o wymiarach 5x6 metrów, kryty blachodachówką, wyposażony w wodę, energie elektryczną oraz zbiornik na nieczystości. Właściciele nieruchomości oświadczyli, że przedmiotowy obiekt, którego zdjęcia wykonano podczas oględzin, wybudowany został jesienią 1994r., bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia właściwemu organowi. Następnie w piśmie z dnia 10 maja 2000r. poinformowali, że znajdujący się na działce nr [...] domek letniskowy powstał w wyniku gruntownego remontu poprzedniego obiektu, który zakupiony został od R. W,, który w ich ocenie posiadał decyzję legalizującą poprzednio istniejący obiekt. Uwzględniając powyższe okoliczności faktyczne organ administracji ustalił, że pierwotna zabudowa przedmiotowej działki nastąpiła w latach 1960-1972. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że stosownie do art. 3 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r., obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Wykonanie obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub co najmniej zgłoszenia. Organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia 3 lipca 1991r. Nr XV/79/91 (Urz.Woj. Gd.Nr 15, poz. 120 ze zm.) działka nr [...] położona jest w obrębie B., oznaczonym symbolem RL – tereny lasów. Odwołanie od tej decyzji wnieśli małż. K., zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlanego z 1994r. W uzasadnieniu odwołania wskazano na naruszenie art. 2 i 21 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu prawa własności przez nakazanie rozbiórki obiektu, pomimo, iż nie zagraża on życiu ani zdrowiu, nie powoduje zanieczyszczeń środowiska, a wszelkie opłaty z nim związane są uiszczane terminowo i na bieżąco. Poniesiono również, iż przedmiotowa decyzja, poza przytoczeniem art. 3 ust. l pkt a. oraz art.29 ust l pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego. Odwołujący zarzucali również, że organ I instancji zaniechał podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 i 8 k.p.a.), jak również zaniechał zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Dopiero wszechstronne wyjaśnienie okoliczności faktycznych w sprawie, zdaniem skarżących, może stanowić podstawę do wydania decyzji. Odwołujący wskazali, iż organ I instancji poprzestał jedynie na opisie stanu zastanego w czasie przeprowadzenia dowodu z oględzin. Na tej podstawie organ uznał, iż obiekt został wybudowany w latach 1960 - 1972. Skarżący podnosili także, iż wydanie zaskarżonej decyzji stanowi nieuzasadnione ograniczenie prawa własności, niezgodne z przepisami Konstytucji RP (art. 21). Zdaniem odwołujących się nie można w sposób automatyczny stosować przepisów ustawy skoro są one niezgodne z aktem o wyższej randze - czyli Konstytucją. Nakaz rozbiórki stanowi istotne ograniczenie prawa własności, bowiem ogranicza możność korzystania z tego prawa, co zgodnie z przepisami Konstytucji, jak i z definicją prawa własności, zawartą w art. 140 k.c. nie może się ostać. Ponadto decyzja nakazująca rozbiórkę jest również niezgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego, a zwłaszcza zasadą proporcjonalności. Okoliczność, że przedmiotowa działka znajduje się w obrębie parku krajobrazowego, nie wpływa, zdaniem skarżących, na ograniczenie prawa własności, zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody grunty rolne, leśne i inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Wykonanie decyzji spowoduje pozbawienie skarżących możności gospodarczego korzystania z nieruchomości, co powiązane jest z funkcja rekreacyjną działki. Nie uwzględniając argumentów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 20 października 2000r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając faktyczną i prawną podstawę jej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ administracji wskazał, że zastosowanie art.37 ust. l pkt l Prawa budowlanego z 1974r. jest prawidłowe w każdym przedziale czasowym poprzedzającym datę wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. (01.01.1995r.), gdyż przepis ten odnosi się do obiektów wybudowanych "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Niezgodność ta poległa na braku zezwolenia na budowę wydanego przez właściwy organ, który to wymóg obowiązywał w stosunku do przedmiotowego obiektu niezależnie od wersji ustaw Prawo budowlane obowiązujących w latach 1960-1972, przyjętych jako okres powstania obiektu (do 13.08.1961r.- art. 332 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r.o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli-tekst jedn. Dz. U. Nr 34 z dn.28.02.1939r. poz.216, oraz po 13.08.1961r. -art.36 ustawy Prawo budowlane z 31.01.61r.) Po rozpatrzeniu powyższej przesłanki, brane były pod uwagę ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Nakaz rozbiórki zostaje wydany w przypadku stwierdzenia obu tych przesłanek jednocześnie. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy K., przywołanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, oznaczony symbolem RL, stanowi las, a zatem nie jest dopuszczalna jego zabudowa. Uzasadniało to wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Odnosząc się do załączonej do akt decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dn.30.12.1977r. nr [...] uchylającej nakaz rozbiórki domku letniskowego, należy stwierdzić, że nie jest ona równoznaczna z legalizacją obiektu. Decyzja ta przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia podstawowego, umożliwiając jednocześnie, po spełnieniu określonych warunków, "uzyskanie decyzji czasowej legalizującej domek letniskowy". Nałożone warunki nie zostały jednak spełnione, gdyż decyzją z dnia 8 września 1978r. Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Wojewódzkiego odmówiono udzielenia zezwolenia na przeznaczenie gruntów leśnych należących do M. R. zam. w B. gmina K. na cele rekreacyjne. W oparciu o powyższą decyzję, Wojewódzki Zarząd Gospodarki Przestrzennej w piśmie z dn.28.10.1978r. przesłanym do Urzędu Gminy K. wyraził stanowisko, że należy wydać decyzje nakazującą rozbiórkę wszystkich domków letniskowych usytuowanych na przedmiotowym terenie. Powyższe okoliczności wykazywały bezspornie, że samowolnie powstała zabudowa letniskowa na gruntach leśnych należących do M. R., nie uzyskała możliwości legalizacji. Nie zmieniono przeznaczenia rozpatrywanego obszaru, tak więc w dalszym ciągu w obowiązującym planie przestrzennym, jest on przeznaczony pod tereny lasów. Fakt ten oraz wybudowanie obiektu letniskowego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy był podstawą wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art.37 ust. l pkt l. Prawa budowlanego z 1974r. Zarzut, że wydanie zaskarżonej decyzji jest niezgodne z przepisami Konstytucji RP nie znajduje potwierdzenia w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12.01.1999r., który orzekł o zgodności z Konstytucją art.48 Prawa budowlanego z 1994r., bezsprzecznie bardziej restrykcyjnego niż przyjęty w podstawie prawnej przedmiotowej decyzji art.37 ust. l pkt l Prawa budowlanego z 1974r., dający możliwość legalizacji obiektu w przypadku zgodności z funkcją określoną w planie zagospodarowania przestrzennego. Argumenty skarżących dotyczące płacenia podatku, czy też odnoszące się do rozpatrzenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony nie mogą być uwzględnione przy rozpatrywaniu sprawy w świetle przepisów Prawa budowlanego nie zawierającego uregulowań w tym zakresie. J. i J. K. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której ponowili zarzuty odwołania. Skarżący wskazali również, że organ II instancji nie dokonał całościowej oceny, jaki wpływ na wynik postępowania miał fakt, iż przedmiotowy obiekt powstał w wyniku gruntownego remontu obiektu zakupionego od poprzedniego właściciela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z wyjątkiem art. 48 dotyczącego nakazu rozbiórki. Do takich obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995r.) lub w stosunku do, których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego z 1974r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Dla wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na wskazanej wyżej podstawie muszą być spełnione dwie przesłanki: • obiekt musi być wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy; • obiekt został zrealizowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.; W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został przed dniem 1 stycznia 1995r. Przepis art. 28 Prawa budowlanego z 1974r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do § 44 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia pozwolenia na budowę nie wymagała, między innymi, budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Rozporządzenie to nie przewidywało zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę realizacji obiektu letniskowego i to niezależnie od tego, jakiej był on konstrukcji. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa uzyskania pozwolenia na budowę wymagała również "gruntowna przebudowa" przedmiotowego obiektu budowlanego, jakiej dokonali skarżący w 1994r., stawiając na działce 276 nowy w istocie obiekt budowlany, co wynika z dokumentacji fotograficznej. Ponadto stosownie do art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. za "obiekty budowlane" rozumiano stałe i tymczasowe budynki oraz inne stałe lub tymczasowe budowle. Natomiast za "budowę" rozumiano wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę lub rozbudowę (art. 2 ust. 2). "Robotami budowlanymi" w rozumieniu tej ustawy były prace polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego domku letniskowego (oraz jego gruntowną przebudową w 1994r.) inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. stanowił, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa wybudowanie domku letniskowego bez pozwolenia na budowę, oraz jego przebudowa w 1994r., nastąpiły niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy K. Nr XV/79/91 z dnia 3 lipca 1991r.(Dz. Urz. Woj. Gd Nr 15 poz. 120 ze zm.) działka nr [...], na której zlokalizowano przedmiotowy obiekt oznaczona jest symbolem RL – tereny lasów, a zatem niedopuszczalna jest na niej realizacja jakichkolwiek obiektów budowlanych. Skoro więc obiekt postawiono z naruszeniem przepisów, tj. bez pozwolenia na budowę i na terenie nie przewidzianym pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to organ zobowiązany był do wydania obligatoryjnej decyzji o nakazie rozbiórki. Wskazać również należy, że analogiczne rozwiązania w zakresie dotyczącym definicji "obiektu budowlanego" i "budowy" (art. 1 ust. 4 pkt 1 i 8), obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę domku letniskowego (art. 36 ust. 1) oraz wznoszenia obiektów budowlanych wyłącznie na terenach przeznaczonych na dany cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3 ust. 1) przewidywały również przepisy Prawa budowlanego z dnia 31 stycznia 1961r. (Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. i art. 52 Prawa budowlanego z 1994r. decyzja o nakazie rozbiórki może być skierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu. Prawidłowo zatem nakaz rozbiórki skierowano do skarżących, którzy na podstawie art. 30 § 4 k.p.a. wstąpili we wszystkie prawa osoby, od której nabyli nakłady związane z wybudowaniem pierwotnego obiektu letniskowego, o nieuregulowanej sytuacji prawnej. Ich ewentualne roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym (por. art. 2 § 1 k.p.c.). Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nie wyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności wskazać należy, iż organ prawidłowo określił okoliczności dotyczące wybudowania przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę, termin jego budowy oraz pozostałe elementy niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa własności skarżących (art. 21 Konstytucji) wskazać należy, iż zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stosownie do art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany jest aktem prawa miejscowego. Jest on zatem źródłem prawa obligującym do jego zastosowania organy działające na tym terenie. Nie przewiduje on możliwości wybudowania na przedmiotowej działce domku letniskowego. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 1974r. wydawany jest, gdy inwestor dokonał co najmniej dwukrotnego naruszenia prawa, tj. wówczas, gdy wbrew obowiązującym przepisom nie uzyskał pozwolenia na budowę oraz gdy w sposób sprzeczny z ustaleniami planu, jako prawa miejscowego, zrealizował inwestycję na terenie nie przewidzianym pod zabudowę. Przywołany w skardze przepis art. 140 k.c. w sposób jednoznaczny stanowi, że właściciel może korzystać ze swojego prawa własności lecz wyłącznie w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Jedną z tych ustaw jest przytoczona wyżej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz poprzednio obowiązująca z 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. 1 1989r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), która również w art. 6 przewidywała, że działalność wpływająca na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wówczas, gdy jest zgodna z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji (warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), niezgodne z ustaleniami planów miejscowych były nieważne z mocy prawa. W sprawie jest bezsporne, że przedmiotowy obiekt został wybudowany, oraz przebudowany bez pozwoleń na budowę, zatem niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy, a ponadto znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia prawa własności skarżących poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Z tych tez przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) oddalił skargę.