II SA/Łd 1333/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA A. Stępień (spr.), Sędziowie : Sędzia WSA J. Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA A. Blewązka, Protokolant asystent sędziego K. Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. N. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomoc- nienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł. uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z dnia [...] ogłoszoną w Dz. Urzędowym Woj. [...] Nr [...] , poz. [...] z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku RSM "A " w Ł., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu usługowo – rzemieślniczo – mieszkalnego, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A – B – C. Powyższa inwestycja ma objąć budowę zespołu usługowo – rzemieślniczo – mieszkalnego wraz z przyłączami: gazowym, energetycznym, wodno – kanalizacyjnym i kanalizacji deszczowej wraz z garażami i parkingami dla całego zespołu. Od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. N., H. K., M. K., A. K. i K. K. W swoim odwołaniu A. N. podniósł, iż nie wyraża zgody na przeprowadzenie ulicy, kanałów i mediów przez jego działki, których będzie potrzebował do innych celów. Ponadto nie wyraził zgody na budowę parkingu dla samochodów za jego ogrodzeniem z uwagi na hałas i spaliny oraz na zniszczenie drzewostanu znajdującego się na jego nieruchomościach. H. K. i M. K. w swoich odwołaniach podnieśli, iż ich budynek mieszkalny stoi w odległości 3 m od granicy z działką inwestora, który zamierza wybudować tam parking i garaże, na co nie wyrażają oni zgody ze względu na zbyt małą odległość. Poza tym, w ich przekonaniu, "luźny i otwarty" teren projektowanych budynków mieszkalnych, które planuje zrealizować na tej nieruchomości R.S.M. "A", jest nie do przyjęcia, gdyż teren każdej działki powinien być zamknięty. Natomiast, A. K. i K. K. w swoim odwołaniu podali tylko, że nie wyrażają zgody na planowaną inwestycję. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz ustaleń wskazanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. utrzymało w mocy w/w decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że warunki wynikające z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład jednostki oznaczonej symbolem 02.02.01/G.Z3.6 – tereny działalności gospodarczej o nieskończonym procesie realizacji, gdzie obowiązuje: - uzupełnienie zabudowy w ramach istniejących podziałów własnościowych, z prawem do wtórnego podziału przy zachowaniu powierzchni działki min. 1000 m2 dla zabudowy rzemieślniczej i min. 1500 m2 dla zabudowy rzemieślniczo-mieszkaniowej, - adaptacja istniejących warsztatów z możliwością rozbudowy, - uciążliwość z racji funkcji nie może przekraczać granic działki lub zespołu działek o podobnym charakterze, - dopuszcza się funkcję uzupełniającą mieszkalnictwo, - lokalizacja stref mieszkaniowej i rzemieślniczej na działce, gabaryty i charakter obiektów, linia zabudowy winny nawiązywać do obiektów na sąsiednich działkach, - zakaz prowadzenia działalności usługowej i mieszkaniowej, mogącej powodować szkodliwe oddziaływanie na środowisko, oznaczający zakaz modernizacji i rozbudowy istniejących obiektów oraz realizacji nowych związanych z w/w działalnością, - obowiązek zachowania lub zagospodarowania określonej minimalnej powierzchni aktywnej przyrodniczo, liczonej w granicach nieruchomości w wysokości min. 20%. Zdaniem Kolegium, brzmienie przytoczonych ustaleń planu miejscowego oraz treść art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. pozwala uznać, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego, co w konsekwencji uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniach, a dotyczących naruszenia praw odwołujących się, Kolegium stwierdziło, że analiza ustaleń obowiązującego planu miejscowego wskazuje, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie tego planu. Ponadto określa ona, stosownie do treści art. 42 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Kolegium Odwoławcze wskazało także, że zaskarżoną decyzją nałożono na inwestora obowiązek wykonania projektu budowlanego zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W przypadku zaś zmian ukształtowania terenu, projekt winien być ponadto uzgodniony z Wydziałem Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł. Tym samym zwrócono inwestorowi uwagę na konieczność uwzględnienia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wymagań dotyczących ochrony interesów odwołujących się. Odnośnie zaś podnoszonej przez odwołujących się kwestii uciążliwości związanych z realizacją planowanej inwestycji dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, Kolegium powołało się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 1998r., IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15 zgodnie, z którym ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu, jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ odwoławczy podniósł również, iż ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. W kwestii realizacji planowanych miejsc postojowych przy granicy z nieruchomościami sąsiednimi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na treść wyroku NSA z dnia 28 października 1996r., sygn. akt IV SA 975/95, ONSA 1997/4/154 podniosło, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. nie zawiera zakazów w zakresie budowy obiektów przy granicy z działką sąsiednią, co oznacza, że formułując zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5 w/w ustawy warunki zabudowy i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, organ wydający decyzję powinien postanowić, że budowa obiektu przy granicy może być zrealizowana na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. W konkluzji organ II instancji stwierdził, iż z uwagi na to, że obowiązujące przepisy prawa (w tym ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, a także ustalenia planu miejscowego) nie stanowią przeszkody do realizacji obiektu przy granicy z działką, to taka zabudowa na terenie objętym wnioskiem inwestora jest możliwa, po dokonaniu przez organ nadzoru budowlanego oceny warunków niezbędnych do wydania pozwolenia na budowę. Rzeczą organów nadzoru budowlanego, zgodnie z ich właściwością, będzie bowiem ocena zgodności proponowanej lokalizacji, jak również przedstawionego projektu z przepisami prawa. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi informację dla potencjalnego inwestora o tym, co może wznieść na danym terenie i tym samym, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Odrębną zaś kwestią jest faktyczna realizacja tej inwestycji. W przekonaniu organu odwoławczego, oświadczenie odwołujących się wyrażające brak zgody na wykonanie projektowanej inwestycji, nie może stanowić w niniejszym postępowaniu argumentu skutkującego uchyleniem decyzji organu I instancji. Reasumując, organ II instancji stwierdził, iż wykładnia tekstu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru umożliwia realizację tej konkretnej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że zamierzona przez inwestora budowa zespołu usługowo – rzemieślniczo – mieszkalnego jest zgodna z przepisami prawa oraz z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., a okoliczność ta stanowi podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. A. N. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzucił nieuwzględnienie w niej wniosku odnośnie uciążliwości związanych z realizacją planowanej inwestycji oraz jego interesu, jako bezpośredniego sąsiada graniczącego z przedmiotową działką. Ponadto podniósł, iż z zaskarżonej decyzji nie wynika, jak bardzo uciążliwa będzie dla niego planowana przez S.M. "A" zabudowa, a decyzja Prezydenta Miasta Ł. nie określa jej faktycznych granic, odległości od jego zabudowań, oddziaływania na środowisko naturalne, a także układu komunikacyjnego w tym rejonie. Ponownie podkreślił, iż w dalszym ciągu nie wyraża zgody na naruszenie jego własności przez inwestora poprzez wejście na teren jego nieruchomości i dokonywanie na niej ingerencji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna, podtrzymując swoje argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosła o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 24 marca 2004r. skarżący A. N. oświadczył, że inwestor otrzymał pozwolenie na budowę przedmiotowego zespołu obiektów, na podstawie którego powstał już jeden z 3-kondygnacyjnych budynków. W sąsiedztwie terenu inwestycyjnego istnieją tylko domki jednorodzinne. Bloki mieszkalne usytuowane są dopiero w odległości kilkudziesięciu metrów od ulicy A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 134 § 1 tej ustawy – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, organy obu instancji dopuściły się niewłaściwej wykładni zapisów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu skutkuje uchyleniem decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm. ), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny ( pkt 1 ). Stosownie do unormowania zawartego w art. 40 ust. 1 tej ustawy – w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). W myśl art. 7 w/w ustawy plan ten jest przepisem gminnym. Ma on moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydane przez nie decyzje administracyjne podlegają kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym w postaci tegoż planu. Stosownie do treści art. 43 ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 marca 2001r., wprowadzonym ustawą z dnia 13 lipca 2000r. ( Dz.U. nr 14 z 2001r., poz. 124 ) – nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Ustalenia planu stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek stanowiący załącznik do tejże uchwały ( art. 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ). Należy przy tym zwrócić uwagę, iż przy interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego wszelka wykładnia jego zapisów powinna być wykładnią ścisłą, a nie rozszerzającą ( por. R.Hauser, E.Mzyk, Z.Niewiadomski i M.Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995r., s. 82 ). Organ rozpoznając wniosek RSM "A" w Ł. i ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu usługowo-rzemieślniczo-mieszkalnego wraz z przyłączami, z garażami i z parkingami dla całego zespołu, powołał się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł., uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z dnia [...] ogłoszoną w Dz.Urz. Województwa [...] nr [...] , poz. [...]. Warunki wynikające z ustaleń tego planu dla jednostki oznaczonej symbolem 02.02.01/G.Z3.6, w której – jak wynika z treści decyzji – znajduje się przedmiotowa nieruchomość objęta warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, zostały przytoczone w całości wyżej. W tym miejscu należy podnieść, iż w załączonej do akt kserokopii wyrysu wskazanego planu nie zaznaczono usytuowania na nim nieruchomości, której dotyczy decyzja. Kserokopia ta jest ponadto nieczytelna, w związku z czym nie ma możliwości dokonania kontroli, czy obejmuje ona ulice, przy których przewidziano realizację przedmiotowej inwestycji. Przede wszystkim Sąd jednak podnosi, że w świetle załączonej do akt "koncepcji zagospodarowania terenu" , stanowiącej załącznik do decyzji wydanej przez organ I instancji oraz planu ( k. 2 akt ) zachodzą poważne wątpliwości, czy były podstawy do przyjęcia, iż planowane przez RSM "A" zamierzenie jest zgodne, jak wymaga tego unormowanie zawarte w art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia treści art. 46a pkt 1 wskazanej ustawy, zgodnie z którą decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wypisu wskazanego wyżej planu, obejmującego jednostkę oznaczoną symbolem 02.02.01/G.Z3.6, wynika między innymi, że jest to teren, gdzie obowiązuje lokalizacja stref mieszkaniowej i rzemieślniczej, przy czym gabaryty i charakter obiektów, linia zabudowy winny nawiązywać do obiektów na sąsiednich działkach. W ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja nawiązuje gabarytami do obiektów na sąsiednich działkach, w sytuacji gdy załączone do akt dokumenty wskazują na to, iż wokół przedmiotowej nieruchomości znajdują się zabudowania niewielkie, jednorodzinne, podczas gdy budynki wchodzące w skład zespołu usługowo-rzemieślniczo-mieszkalnego są kilkukondygnacyjne i o nieporównywalnych innych parametrach. Mając na uwadze powyższe uchybienia, których dopuściły się organy obu instancji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) Sąd orzekł , jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.