II SA/Ka 138/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Walentek, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant sekr. sąd. Beata Jacek, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2004 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u E. D. choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu, wymienionego w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65., poz. 294 ze zm.) W uzasadnieniu organ I instancji podał, że dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że E. D. w miejscu pracy był eksponowany na hałas przekraczający dopuszczalną normę. Jednak orzeczeniem Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. nie rozpoznano choroby zawodowej z powodu charakteru niedosłuchu (niedosłuch mieszany ucha prawego i odbiorczy ucha lewego). Stąd też organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W odwołaniu od tej decyzji E. D. domagał się przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego. Podnosił, że decyzja była "przedwczesna", gdyż wykonane badanie diagnostyczne było "niepełne". Decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie : art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest: - orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych, - wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznanie schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. Podniesiono, że przeprowadzone w sprawie dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że E. D. pracował w wielu zakładach pracy m.in. na stanowiskach sztygara zmianowego w "A" (1967-1973); nauczyciela (1973-1975); kierownika oddziału (1975-1991) i specjalisty (1992-2000), gdzie był eksponowany na działanie hałasu ok. 81 dB przez ok. 6 godzin w ciągu zmiany roboczej. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny przyjął więc, że w/w nie pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu. Wskazano, że E. D. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy (orzeczenie lekarski z dnia [...] r.), gdzie nie rozpoznano choroby zawodowej narządu słuchu, a następnie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r.), gdzie również nie rozpoznano choroby zawodowej narządu u w/wym. Wobec powyższych okoliczności Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał decyzję odmowną. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podkreślił, że po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego uznał, że wobec braku narażenia na hałas powyżej 82 dB i wobec braku rozpoznania choroby zawodowej słuchu przez lekarzy orzeczników nie ma przesłanek umożliwiających wydanie decyzji stwierdzającej chorobę zawodową. Zwłaszcza, że orzecznicy placówki II szczebla (IMP i ZŚ w S.) nie rozpoznali takiego schorzenia narządu słuchu u E. D., które mogłoby zostać zakwalifikowane jako choroba zawodowa określona w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych – stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Reasumując wskazano, iż wobec braku rozpoznania choroby zawodowej – w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) – przez orzeczników dwóch kompetentnych placówek służby zdrowia (Wamp i IMP i ZŚ) – [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie miał podstaw by uwzględnić odwołanie E. D., tym samym utrzymał w całości w mocy decyzję I instancji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. D. domagał się zmiany decyzji przez rozpoznanie u niego choroby zawodowej. Wskazywał, że występujące u niego uszkodzenie słuchu zostało spowodowane pracą w warunkach ponadnormatywnego hałasu. Podnosił, iż organ odwoławczy dokonał odmiennych ustaleń, niż organ I instancji – co do oceny warunków narażenia na hałas. Podkreślił, że nie dokonano porównania wyników badań obu jednostek diagnostycznych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, przytaczając na uzasadnienie argumenty i wywody zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Niniejsza skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed dniem 01 stycznia 2004 r., Z tą datą uległ zmianie stan prawy i w myśl postanowień art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwym sądem administracyjnym do rozpatrzenia przedmiotowej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269). Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postępowanie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest norma prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepis prawa. Przesłanki materialnoprawne stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W myśl tego przepisu przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącego załącznik do wymienionego rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z materiałów dochodzenia epidemiologicznego wynika, że E. D. w okresie zatrudnienia w "B" w T. w latach 1975 do 1990 i od 1992 do 2000 (patrz – karta informacyjna pracownika narażonego na hałas sporządzona przez specjalistę ds. BHP w/wym. zakładu) narażony był w miejscu pracy na działanie ponadnormatywnego hałasu o poziomie od 81 do 90 dB. Stąd też jako niezrozumiale jawi się zawarte w decyzji organu odwoławczego twierdzenie, iż "nie pracował on w warunkach narażenia stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu słuchu, gdyż ekspozycja skarżącego na hałas w ciągu zmiany roboczej wynosiła 81 dB". Organ nie wyjaśnił bowiem w jaki sposób dokonał tego wyliczenia (ustalenia). Matematycznie wyliczona średnia w takim przypadku (przedział 81 – 90 dB) wynosi bowiem 85,5 dB. Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są jednostki wymienione w § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Takimi jednostkami są również Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. i Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. na których opinie powołano się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, iż w/wym. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. dnia [...] r. otrzymał orzeczenie lekarskie o treści: brak podstaw do rozpoznania zawodowego urazu akustycznego. W uzasadnieniu wskazano na stan po przebytym zapaleniu ucha prawego. Podniesiono, iż przewodzeniowo – odbiorczy ubytek słuchu ucha prawego (62 dB) i odbiorczy ubytek słuchu w uchu lewym (28 dB) nie upoważniają do rozpoznania zawodowego urazu akustycznego. Skarżący był również badany w Instytucie Medycyny Pracy w S., placówce służby zdrowia II szczebla orzekania i otrzymał w dniu [...] r. orzeczenie o treści: brak podstaw do rozpoznania przewlekłego urazu akustycznego. W uzasadnieniu wskazano, że u w/wym. rozpoznano niedosłuch mieszany prawostronny (51 dB) i typu odbiorczego w uchu lewym (19 dB), a charakter niedosłuchu w uchu prawym i obniżenie czułości słuchu w uchu lewym, nie uzasadnia związku przyczynowego stwierdzonej choroby z warunkami pracy. Dokonując oceny tych orzeczeń lekarskich umknęło organowi Inspekcji Sanitarnej, że uszkodzenie słuchu wywołane jest działaniem hałasu, jeżeli spowodowane zostało czynnikiem szkodliwym dla zdrowia występującym w środowisku pracy, stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia uszkodzenia. O zawodowym uszkodzeniu słuchu decyduje bowiem wyłącznie związek z pracą, nie zaś wielkość i rozmiar stwierdzonego ubytku słuchu. W przekonaniu Sądu każde odejście od normy prawidłowości fizjologicznej danego narządu jest jego uszkodzeniem, stąd każdy przypadek odchylenia od wzorca jest cechą patologiczną. Norma zdrowotna jest bowiem oznaką sprawności danego narządu, zaś stan odmienny jest jej obniżeniem. Błędne jest więc twierdzenie, że ubytki słuchu poniżej określonej wartości nie powodują skutków zdrowotnych, bo są one w istocie odznaką obniżenia sprawności narządu słuchu. O chorobie zawodowej nie decydują względy medyczne, a tylko prawne. Przeto stwierdzenie niedosłuchu odbiorczego, który zawsze jest wywołany czynnikiem zewnętrznym, i zatrudnienie w hałasie, przy braku innych okoliczności i domniemaniu związku przyczynowego, uzasadnia uznanie schorzenie za chorobę zawodową. Żadne inne reguły w tej materii nie obowiązują. Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że z prawnego punktu widzenia pojęcie "choroby zawodowej" nie jest związane z rozmiarem doznanego uszczerbku na zdrowiu, oznacza natomiast kwalifikację prawną choroby biologicznej i można o niej mówić w odniesieniu do chorób wymienionych w Wykazie chorób zawodowych, w wypadku stwierdzenia, że zachorowanie ma swa przyczynę w warunkach wykonywania pracy. W postępowaniu ustalono zaś bezspornie, że u skarżącego rozpoznano w uchu lewym niedosłuch typu odbiorczego. Sama okoliczność, że wielkość tego niedosłuchu nie osiągnęła wymaganego minimum ustalonego praktyką orzeczniczą i wytycznymi metodologicznymi, nie upoważniła do nierozpoznania uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Należy zaznaczyć, że w postępowaniu przed organem Inspekcji Sanitarnej Przedmiotem oceny jest to, czy pracownik zachorował na chorobę zawodową, a poza zakresem tej oceny muszą pozostać wynikające z innych regulacji prawnych wymagania które powinny zachodzić, ażeby osoba ta uzyskała określone świadczenia. Przeszkody do decyzyjnego orzeczenia o stwierdzeniu choroby zawodowej nie mogłoby zatem w przedmiotowym wypadku stanowić tylko rozpoznanie odbiorczego ubytku słuchu wyłącznie w uchu lewym, podobnie jak rozpoznanie u skarżącego u uchu prawym przewodzeniowo - odbiorczego /mieszanego/ ubytku słuchu. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że rozpoznanie zawodowego uszkodzenia słuchu tylko w jednym uchu stwarza podstawę do stwierdzenia choroby zawodowej, o której mowa pod pozycją 15 wykazu chorób zawodowych / por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002 r. sygn. III RN 78/01/. W tej sytuacji, skoro u skarżącego stwierdzono ubytek słuchu (uszczerbek na zdrowiu) i zostanie (ewentualnie) potwierdzony fakt pracy w warunkach ponadnormatywnego natężenia na hałas na stanowiskach pracy, którą wykonywał, to ten ubytek słuchu, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w pkt 15 Wykazu chorób zawodowych, należy zakwalifikować jako chorobę zawodową. Jeżeli bowiem organ dojdzie do wniosku, że skarżący wykonywał pracę w warunkach ponadnormatywnego hałasu, to będzie to stanowiło dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego między utratą przez niego słuchu, a tymi warunkami (pracą). Odmienne roztryśnięcie – przy założeniu wykonywania pracy w warunkach szkodliwych – w ocenie Sądu, mogłoby zapaść tylko wówczas, gdyby wykazano inną przyczynę niedosłuchu w uchu lewym. Takiej innej przyczyny niedosłuchu – w toku niniejszego postępowania – zaś nie wykazano. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego przez błędna wykładnię prawnego pojęcia choroby zawodowej – uszkodzenie słuchu wywołanego działaniem hałasu i w konsekwencji przepisu § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rzeczą organu będzie dokonanie ponownej oceny warunków pracy skarżącego, w szczególności wyjaśnienie w jaki sposób organ dokonał wyliczenia, że skarżący był eksponowany na hałas rzędu 81 dB, skoro z materiałów sprawy wynika wprost, że w okresie zatrudnienia w "B" w T. w latach 1975 do 1990 i od 1992 do 2000 narażony był on w miejscu pracy na działanie ponadnormatywnego hałasu o poziomie od 81 do 90 dB. Następnie, w przypadku potwierdzenia pracy skarżącego w warunkach narażenia na ponadnormatywny hałas, organ winien wydać decyzję, mając przy tym na uwadze wyżej już naprowadzone wywody dotyczące stwierdzonego i skarżącego lewostronnego niedosłuchu o charakterze odbiorczym. Na zakończenie godzi się podkreślić, że w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W tej mierze wskazać trzeba, że w dalszym ciągu w sprawie będą miały zastosowanie dotychczasowe przepisy. Z brzmienia § 10 tegoż rozporządzenia wynika, iż postępowanie rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (3 września 2002 r.), czyli postępowanie będące w toku, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Skoro więc nie zawężono granic owego postępowania, zwłaszcza do granic ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, kiedy to po uchyleniu decyzji przez Sąd należałoby stosować nowe przepisy, przyjąć wypadnie, iż chodzi o postępowanie w jego całokształcie, a zatem obejmujące również postępowanie w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, czyli postępowanie przed sądem administracyjnym. Sformułowanie cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż postępowanie jest rozpoczęte (w domyśle niezakończone) wówczas, gdy sprawa nie została w ogóle rozstrzygnięta, bądź gdy decyzja wydana w sprawie nie nosi znamion ostateczności i prawomocności. Toteż nowe przepisy należy stosować wyłącznie do spraw wszczętych po wskazanej powyżej dacie wejścia w życie przywołanego rozporządzenia.