II OSK 500/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr. ), Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska, Zygmunt Zgierski, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Po 23/02 w sprawie ze skargi M. i K. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2) zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz M. i K. N. kwotę 530,00 (pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Po 23/02 po rozpoznaniu skargi M. i K. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego - sklepu na działce o numerze ewidencyjnym gruntów [...] w miejscowości K. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatowego w K. z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że odmowa uwzględnienia wniosku skarżących w powyższej sprawie nastąpiła ze względu na to, że obiekt miał powstać przy granicy działki nr [...], będącej własnością Gminy K., która w toku postępowania wycofała swoją zgodę na planowaną lokalizację. Organ miał na uwadze, iż przepisy ( 12 ust. 4 pkt 2 i ( 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140/ zawierają wymogi w zakresie odległości projektowanej zabudowy od granicy sąsiedniej działki. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2000 r. organu I instancji wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 107/ skarżący zostali zobowiązani do przedłożenia w terminie 30 dni projektu budowlanego określającego usytuowanie obiektu zgodnie z przepisami, jednakże takiej dokumentacji nie przedłożyli pomimo wyznaczenia dodatkowego terminu, jak również nie dopełnili formalności związanych z przekazaniem Gminie K. w formie darowizny części działki nr [...], w związku z zaproponowaną przez projektanta drugą wersją usytuowania obiektu. Brana też była pod uwagę kwestia służebności przejazdu i przechodu na rzecz osoby trzeciej, którą jest obciążona działka nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania skarżących od decyzji organu I instancji, Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podzielając stanowisko w niej wyrażone co do braku możliwości zatwierdzenia przedłożonego przez skarżących projektu z uwagi na niezachowanie wymogów co do odległości obiektu od granicy działki. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i K. N. podnosząc, że przysługuje im prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które w żaden sposób nie zostało ograniczone. Zakwestionowali też nałożenie na nich obowiązku przedłożenia nowego projektu obiektu twierdząc, iż taki wymóg nie wynika z wskazanych przez organ przepisów. Zarzucili też wadliwe rozumienie przepisów określających odległości obiektu od granicy działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, iż przepis art. 35 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu m. in. z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, bada kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz bada zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5 a w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 i 2, może nałożyć na inwestora postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku a po jego bezskutecznym upływie może wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie ten tryb został wyczerpany z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Nałożono na skarżących obowiązek przedłożenia dokumentacji projektowej w związku z kwestią odległości od granic działki /( 12 ust. 4 pkt 2 oraz ( 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dacie orzekania w sprawie nie obowiązywał już przepis ust. 6 ( 12 dotyczący zgody pisemnej właściciela działki sąsiedniej na budowę przy granicy działki. W uzasadnieniu wyroku podkreśla się, iż odmowna decyzja została wydana "wyłącznie w związku z nie przedłożeniem dokumentacji projektowej, z której treści wynikałoby, iż usytuowanie projektowanego budynku sklepu uwzględnia wymogi dotyczące wskazanych odległości" a nie z powodu braku wykazania istnienia zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości. W związku z zarzutami dotyczącymi uznania za uczestników postępowania osób, które w ocenie skarżących nie mają w sprawie interesu prawnego, Sąd wyjaśnił, że "Co prawda w dacie wydania obu decyzji księga wieczysta przedmiotowej działki [...] nie wykazywała obciążenia prawem służebności na ich rzecz, to interes prawny tych osób wynika z faktu dotychczasowego korzystania przez nich z tego prawa, o czym organy obu instancji miały wiedzę z uwagi na aktywny udział w sprawie uczestnika postępowania." Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i K. N. reprezentowani przez radcę prawnego zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego - to jest art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 35 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec nie wykazania naruszeń prawa projektem przedstawionym do zatwierdzenia zwłaszcza wobec treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniającej usytuowanie obiektu przy granicy działki, a także naruszenie prawa procesowego wobec nie ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutów strony podniesionych w skardze /art. 133 ppsa/ oraz naruszenie art. 6-9 kpa gdyż organy administracji nie działały w sprawie w oparciu o przepisy prawa, nie wyjaśniając sprawy w jej całokształcie, a zwłaszcza w aspekcie podnoszonych przez stronę zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych zarzutach. W pierwszym rzędzie, w związku z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu art. 35 ust. 1, 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 5 tej ustawy oraz przepisami ( 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegającym zwłaszcza na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego możliwe jest zobowiązanie inwestora do przedłożenia we wskazanym w tym postanowieniu terminie dokumentacji projektowej uwzględniającej takie usytuowanie, jakie jest wymagane warunkami technicznymi w zakresie zachowania odległości od granicy działki należy stwierdzić, że zarzut ten jest w pełni słuszny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OSK 786/04 stwierdza się, iż usunięcie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. z przepisu ( 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej powoduje, iż sprawy, w których wnioskodawca /inwestor/ zamierza realizować budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią podlegają rozpoznaniu z zachowaniem obowiązujących przepisów ustawowych. Jak to wskazano w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny, będą tu miały zastosowanie przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, zaś w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r. sygn. akt OSA 4/01 wyra- żony został pogląd, że właściwą podstawę prawną do dokonania oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy będzie stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Pomimo, iż przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez organ architektoniczno-budowlany jest pozwolenie na budowę a więc rozstrzygnięcie /decyzją administracyjną/ należące do typowych zagadnień z dziedziny prawa administracyjnego materialnego, to jednak unormowań prawnych co do możliwości i warunków udzielenia pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy nieruchomości stanowiącej własność innej osoby niż inwestor należy poszukiwać zarówno w przepisach prawa administracyjnego /ustawy Prawo budowlane/, jak i w przepisach prawa cywilnego /prawa sąsiedzkiego/. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznający sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę mając na uwadze, iż w myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego należy zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a w tym właściciela sąsiedniej nieruchomości, przy granicy której ma powstać obiekt budowlany, powinien więc rozważyć ją w szczególności świetle przepisów art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, zawartych w Księdze drugiej - Własność i inne prawa rzeczowe. Przepis art. 140 kc określa treść własności stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Treść tych przepisów wskazuje na to, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, albo że, tak jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku, jest związany w taki sposób przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że w ogóle nie jest możliwe usytuowanie obiektu przy granicy działki. Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, w związku z treścią obowiązującego w dacie orzekania art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej powinien mieć zwłaszcza na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. W niniejszej sprawie charakterystyczne jest, iż odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę przy granicy w zasadzie całkowicie lekceważąc interesy strony wnoszącej skargę kasacyjną, Uznano, bez jakiegokolwiek odniesienia się do okoliczności sprawy, poza tym, iż wcześniej udzielona przez Gminę będącą właścicielem sąsiedniej nieruchomości zgoda stosownie do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego już nie była wymagana, a nadto została przez Gminę cofnięta, że inwestor musi dostosować się do wymogu odsunięcia zamierzonej inwestycji od granicy działki. Za nie mającą natomiast żadnego znaczenia okoliczność uznano natomiast fakt, że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotowego obiektu w załączniku określającym warunki zabudowy znalazło się sformułowanie wskazujące na to, że inwestor posiada zgodę Gminy na budowę przy granicy. Takie usytuowanie wskazanego zapisu było wielokrotnie podkreślane przez inwestora w postępowaniu administracyjnym, który twierdził, że stanowi on warunek decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Do kwestii tej Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł, pomijając jej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji natomiast, gdy decyzję o warunkach zabudowy wydał organ gminy, który w części tej decyzji wskazuje na to, że budowa ma być przy granicy z nieruchomością tejże Gminy, przy czym wnioskodawca ma zgodę Gminy na budowę przy granicy, jednoznacznie nasuwa się wniosek, że intencją organu wydającego tę decyzję było właśnie ustalenie jako warunku zabudowy zlokalizowanie projektowanego obiektu przy granicy nieruchomości. Stąd zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. także należy uznać za usprawiedliwiony. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do tego, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej nie przesądza o usytuowaniu przyszłej inwestycji oraz o jej kształcie i nie uwzględnia rzeczywistej treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji. Sąd I instancji błędnie również ocenił dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie zastosowania art. 35 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego, że dopuszczalne było wydanie postanowienia zobowiązującego inwestora do przedłożenia w ocenie organu "prawidłowego" projektu budowlanego, a więc przedstawiającego projektowany obiekt odsunięty od granicy. Organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości, po wyjaśnieniu szczegółowym możliwości uwzględnienia takiego wniosku, powinien wnioskodawcę stosownie do art. 9 kpa pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego nie znajduje uzasadnienia. Tak więc to nie art. 35 Prawa budowlanego, lecz art. 9 kpa służy rozwiązywaniu sytuacji dotyczących doprowadzenia do ewentualnej modyfikacji wniosku strony w kwestii usytuowania projektowanego obiektu na działce. Podkreślenia wymaga przy tym, że powołane przez strony argumenty i zgłoszone przez nie dowody oraz materiał dowodowy zgromadzony przez organ orzekający we własnym zakresie, stosownie do art. 77 ( 1 kpa i 80 kpa, stanowi podstawę orzekania w sprawie. Wydając decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 kpa, wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Pozytywnie można zatem rozstrzygnąć wniosek tej strony, która wykaże w toku postępowania, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. W niniejszej sprawie natomiast Sąd I instancji jak to słusznie podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "skupił się wyłącznie na analizie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", błędnie przy tym oceniając, że postanowieniem organ architektoniczno-budowlany miał prawo zobowiązać stronę do dostosowania projektu budowlanego do przepisów tego rozporządzenia. Należy także zauważyć, iż wadliwie Sąd I instancji dopuścił do udziału w postępowaniu osoby trzecie, które nie wykazały się w sprawie interesem prawnym, natomiast do podniesionych w tej mierze w skardze zarzutów, ustosunkował się w ten sposób, że akceptował udział tych osób tak w postępowaniu administracyjnym jak i w sądowo-administracyjnym przyjmując, że osoby te pomimo iż formalnie nie były uprawnione do korzystania ze służebności obciążającej grunt należący do inwestorów, to jednak faktycznie korzystały z tej nieruchomości "o czym organy obu instancji miały wiedzę z uwagi na aktywny udział w sprawie uczestników postępowania". O tym, czy określony podmiot ma, czy też nie ma interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego i wynikające dla tych osób z tych przepisów prawa, a nie jak to błędnie przyjął Sąd I instancji, faktyczne korzystanie z cudzej nieruchomości nawet bez posiadania do tego prawa a zwłaszcza "aktywne branie udziału w sprawie". Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.