II SA/Wr 3325/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Idczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Powiatu [...], na podstawie art.2 ust.1 pkt.2 lit. f, art. 13 ust. 3 pkt. 1 w związku z art. 6 pkt. 6 lit. a, art. 28 ust. 1 i 2 oraz art.6 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56), orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej przez R. W. z dniem 3 marca 1999r., oraz o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w kwocie 4 783,60 zł., w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Dodatkowo, w rozstrzygnięciu decyzji wskazał, że po upływie w/w terminu i braku wpłaty podanej kwoty, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w trybie administracyjnym. W uzasadnieniu, organ stwierdził, iż od dnia 2 marca 1999r., R. W. był zarejestrowany jako bezrobotny z prawem do zasiłku, stąd świadczenie było jemu wypłacane od dnia 10 marca 1999r. do 9 marca 2000r., w łącznej kwocie 4 783,60 zł. Ponieważ w tym okresie powinien podlegać ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, zatem stało się one świadczeniem nienależnym i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zobowiązany został do jego zwrotu. Od powyższej decyzji, R. W. wniósł odwołanie, z dnia 4 listopada 2001r., w którym podkreśla, że nie zgadza się z nałożonym obowiązkiem zwrotu tak dużej dla niego kwoty. Wywodził, że decyzja jest dla niego krzywdząca, a pobierane świadczenie mu przysługiwało, skoro został zarejestrowany jako bezrobotny z prawem do zasiłku. Uważa, że zobowiązanie do zwrotu żądanej kwoty, jest następstwem błędu urzędników. Sygnalizuje, że jest chory, a za namową lekarza ubezpieczył się w KRUS, za pieniądze pochodzące od rodziny, gdyż on ich nie posiadał. Zdaniem R. W., organ winien zająć się likwidacją bezrobocia, a nie jego pogłębianiem, poprzez żądanie tak wysokiej kwoty, której w żaden sposób nie jest w stanie uregulować, a co wpędzi jego rodzinę w nędzę. Podkreślił, że nie godzi się również ze stanowiskiem KRUS, żądającym ubezpieczenia jego z tytułu posiadania gruntów rolnych przez żonę, w sytuacji, gdy to gospodarstwo rolne jest nierentowne i w związku z tym wniósł o umorzenie orzeczonej kwoty do zwrotu. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art.6c ust. 2, art. 28 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 138 § 3 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu, Wojewoda przywołując art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. d cyt. ustawy wskazał, iż R. W. nie spełniał wymogów bezrobotnego, bowiem bezrobotny to osoba niezatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy, nie ucząca się w systemie dziennym, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania powiatowym urzędzie pracy, jeżeli m. in. nie jest właścicielem lub posiadaczem (samoistnym lub zależnym) nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, cywilnego powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe, lub nie podlega ubezpieczeniu emerytalno - rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczających 2 ha przeliczeniowe. Podał, że z decyzji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Placówki Terenowej w G., z dnia 4 lipca 2001r., znak [...] wynika, że R. W. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników od dnia 1 marca 1999r. do 31 marca 1999r. oraz od 11 marca 2000r. do nadal, a więc w okresach tych nie był bezrobotnym i nie miał prawa do zasiłku dla bezrobotnych, stad na zasadzie art. 28 ust. 1 ustawy obowiązany jest do zwrotu otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Dodatkowo wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia. Wywiódł, że organ odwoławczy, w tym przypadku Wojewoda, nie jest władny do rozpatrzenia wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Powołując się na art. 138 § 3 kpa, stanowiącym, że w sprawach należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę, co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda zasugerował, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wziąć pod uwagę sytuację materialną R. W. oraz fakt, objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników od dnia 11 marca 2000r., tj. po upływie okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, jak również posiadanym zadłużeniem wobec KRUS-u w G. W skardze z dnia 17 grudnia 2001r., na powyższą decyzję, R. W. wniósł o jej uchylenie. Stwierdził, że Starosta [...] nie tylko nie podjął decyzji na zasadzie art. 28 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ale ponadto utrzymuje, że zasiłek dla bezrobotnych mu nie przysługiwał. Skarżący jest odmiennego zdania, bowiem twierdzi, że posiadał status bezrobotnego z prawem do zasiłku, który pobierał właściwie. Odczuwa, że jest gnębiony żądaniem zapłaty kwot, których nie jest w stanie zapłacić, z uwagi na niedostatek panujący w jego rodzinie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując na brak podstaw prawnych i faktycznych do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kwestionuje działania podjęte w stosunku do niego, jako osoby bezrobotnej, przez organ rejestrujący oraz organ drugiej instancji. Przedmiotem skargi jest pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej oraz żądanie od niego zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. Podnoszone kwestie przez skarżącego, są objęte regulacją ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. nr 6, poz. 56 ze zm.). Stąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji, należało odnieść się do postanowień z przywołanej ustawy. Wojewoda [...] swoim rozstrzygnięciem, uchylił decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zauważyć należy, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji w zakresie pozbawienia R. W. statusu bezrobotnego. Orzeczenie o utracie statusu osoby bezrobotnej ma oparcie w art. 13 ust. 3 pkt. 1 ustawy, który stanowi, iż Starosta, z zastrzeżeniem art. 27 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która: nie spełnia warunków do posiadania przymiotu osoby bezrobotnej z uwagi na wymienioną w art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. d tej ustawy okoliczność tj. bycia właścicielem lub posiadaczem (samoistnym lub zależnym) nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, lub podleganiu ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Bezspornym w sprawie jest, czego strony nie kwestionują, iż małżonka skarżącego jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni odpowiadającej zapisowi cyt. przepisu, oraz że R. W. podlega z tego tytułu ubezpieczeniu społecznemu rolników. W tym zakresie rozważania w zaskarżonej decyzji są trafne. Jednakże zauważyć należy, że organ rejestrujący oraz organ odwoławczy nie przyjmują jednolitego terminu w zakresie wskazania daty, z jaką orzeczono utratę statusu bezrobotnego. Wojewoda podaje datę 3 marca 2001r. (str. 1, ostatni akapit), a Starosta [...] orzeka "z dniem 3 marca 1999r", bez wskazania przyczyny i jego okresu. Organ odwoławczy wprawdzie przywołując przepisy, wskazuje na okoliczność uzasadniającą powyższe stanowisko, to rozbieżność, co do dat, przy rozważaniach uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nawet, jeżeli stanowiłaby błąd pisarski nie została wyjaśniona czy też sprostowana. Nie może być niezauważona taka okoliczność w sytuacji, gdy uzasadnienie organu I instancji, w tej materii ograniczyło się do jednego, pierwszego zdania. Pozbawieniu R. W. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, obliguje organ do stwierdzenia zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, w sytuacji gdy świadczenie wypłacono mimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie prawa do takiego świadczenia. Podjęcie decyzji przez Starostę [...], o zwrocie zasiłku dla bezrobotnych przez skarżącego było związane z pozbawieniem go prawa do zasiłku, a zatem uzasadnione przepisem art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jednakże organy obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie nie wskazały, na którą okoliczność z ust. 2 przywołanego przepisu się powołują. Art. 28 ust. 2 cyt. ustawy wskazuje trzy postacie normatywne sformułowania "nienależnie pobrane świadczenie", stąd w rozpatrywanej sprawie winna być skonkretyzowana postać normatywna z tego przepisu. W związku z powyższym, organy nie precyzując postaci nienależnie pobranego świadczenia, uchybiły przesłance materialnoprawnej z art. 28 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Ponadto zauważyć należy, że na tym etapie postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranego świadczenia ocenia się, czy w konkretnej sytuacji zachowanie organu i bezrobotnego wyczerpuje elementy określonej przez art. 28 ust. 2 tej ustawy definicji nienależnie pobranego świadczenia. W tym celu organ administracji publicznej, prowadzi postępowanie dowodowe, które podlega regułom zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego (kpa). Skoro nie wykazano w uzasadnieniu decyzji toku postępowania dowodowego, zatem zasadnym jest przyjęcie, iż postępowanie przeprowadzono z pominięciem zasady z art. 7 i 77 § 1 kpa. Powyższe, potwierdza również okoliczność wskazywania przez organ I i II instancji innych okresów nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, przez skarżącego. Organ odwoławczy, w zaskarżonej decyzji kasacyjnej w kwestii pozostawionej uznaniu organu jednostki samorządu terytorialnego, w tym przypadku Staroście [...], zasugerował podjęcia czynności umorzenia na etapie orzekania o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Stanowisko organu odwoławczego, co do wskazanych działań, nie mogło się ostać, bowiem aby Starosta mógł rozważać podjęcie decyzji w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, na podstawie art. 28 ust. 8 ustawy, musi stwierdzić istnienie obowiązku zwrotu takiego świadczenia. Z regulacji art. 28 ust. 8 ustawy, wynikają formy prawne i możliwości ich zastosowania w przypadku, gdy orzeczony został wcześniej decyzją, obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Sprawy dotyczące zasiłków dla bezrobotnych mają zróżnicowany charakter i zależnie od materialnoprawnej ich podstawy są rozpoznawane i rozstrzygane odrębnie. Z tego względu przewidziana w art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) możliwość odroczenia, rozłożenia na raty lub po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzenia całość lub część nienależnie pobranego świadczenia, może być rozpoznawana i rozstrzygana w odrębnym postępowaniu. Sąd orzekając w przedmiotowej sprawie utożsamia się ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA w Warszawie, II SA 653/97, z dnia 20 października 1997r.(Pr.Pracy 1998/4/41), stanowiącym, że w sprawie o zwrot nienależnego zasiłku dla bezrobotnych, organ zatrudnienia nie może równocześnie orzekać o umorzeniu. Zaznaczyć należy, że przyjęcie odmiennego stanowiska w tej kwestii, tylko dlatego, że w obu sprawach orzeka ten sam organ nie ma znaczenia, gdyż przedmiot rozstrzygnięcia wynika z całkowicie odmiennych przesłanek. Wszystkie te okoliczności nie zostały należycie rozważone przez organy I i II instancji, co skutkowo niedochowaniem, a tym samym obrazę art.28 ust 2 i 8 ustawy, a mianowicie: brak wskazania postaci normatywnej "nienależnie pobranego świadczenia"; brak właściwego ustalenia okresu tegoż nienależnego świadczenia; błędnego wskazania w zakresie rozważenia o umorzeniu w pierwszym etapie postępowania przy orzekaniu, co do istoty nienależnego świadczenia. Dlatego też, wymienione wyżej okoliczności winny być rozpoznane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z wyżej przytoczonych powodów zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca Starosty [...] z dnia [...], jako naruszające przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), podlegały uchyleniu. Rozstrzygnięcia w punkcie drugim wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.