II SA/Lu 480/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA K. Sidor, Sędziowie Asesor WSA J. Drwal, W. Falczyński (spr.), Protokolant stażysta Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego działając z upoważnienia Wojewody decyzją z dnia [...]marca 2003 r. po rozpatrzeniu odwołań: M.G., Burmistrza Miasta oraz [...] S.A. od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2003 r. orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S., oznaczonej na planie jako działki Nr [...] o pow. 0,0631 ha i Nr [...] o pow. 0,0408 ha na rzecz M.G. w ½ części oraz K.Ś. w ¼ części i I.W. w ¼ części – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: Aktem notarialnym Rep.A. Nr [...] z dnia 8 grudnia 1975 r., sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym, T. i M. małż. G. oraz M. i A. małż. C-S., na mocy art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /tekst jednolity: Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64/, sprzedali Skarbowi Państwa – Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Państwowej Komunikacji Samochodowej nieruchomość położoną w Ł. przy ulicy S., stanowiącą zabudowaną działkę Nr [...] o obszarze 11 arów 5 m2, pod budowę dworca PKS Przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność M. i T. małż. G. oraz A. i M. małż. C-S. po połowie. Z wnioskiem o zwrot opisanej wyżej nieruchomości wystąpiła M.G., a następnie K. Ś. i I. W. jako spadkobierczynie po zmarłych A.C. i M.C.-S. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 1983 r., spadek po T.G. nabyła żona M.G. w całości. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] marca 1975 r., wydanej przez Zastępcę Naczelnika Powiatu , została zlokalizowana budowa pawilonu dworca PKS przy ulicy S. Decyzją Naczelnika Powiatu Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. na teren ten został opracowany plan realizacyjny i projekt pawilonu z tymczasowym przeznaczeniem na dworzec PKS, a po przeniesieniu dworca na teren wyznaczony zgodnie z planem ogólnym miasta Ł., przewidziany do adaptacji na obiekt usługowy. Podczas oględzin /protokół z dnia 20 grudnia 2000 r./ stwierdzono, że na wywłaszczonej działce znajduje się miejski szalet, alejki asfaltowe piesze, trawnik, część placu manewrowego dla autobusów, pokrytego płytkami trelinkowymi oraz część budynku dworca PKS. Z ustaleń organu I instancji wynika, że jedynie niewielka część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa dworca PKS. Ta część nieruchomości, na której usytuowany jest budynek dworca nie może podlegać zwrotowi. Pogląd taki podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lipca 2000 r. Sygn. akt I SA 1111/99. NSA stwierdza, że oczywistym jest, że nie jest możliwy zwrot tego fragmentu /części/ nieruchomości, który został zagospodarowany zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 1975 r. budynkiem dworca PKS. Pozostała zaś część działki może być przedmiotem zwrotu. Warunkiem skutecznego żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest uznanie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędność tę w świetle art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm./ ocenia się w aspekcie fizycznym i prawnym. O zbędności w sensie fizycznym świadczy upływ czasu od daty wywłaszczenia oraz nie rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia /budowy budynku dworca PKS/. Zbędność w sensie prawnym następuje, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Obydwie decyzje muszą jednak dotyczyć realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż to wynika z treści art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji, iż zwrotowi powinien podlegać również grunt znajdujący się pod budynkiem dworca PKS. Ponadto Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien ustalić zakres zagospodarowania spornej nieruchomości. Ta zaś jej część, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, powinna podlegać zwrotowi. Stwierdził też, iż operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A.M. nie może obecnie stanowić dowodu w sprawie ze względu na upływ czasu od daty jego wykonania do czasu ponownego wydania decyzji organu I instancji o zwrocie nieruchomości. W związku z powyższym organ I instancji winien zlecić dokonanie aktualizacji tego operatu, sporządzonego w lipcu 2001 r., ustalającego wartość nieruchomości oraz nakładów w oparciu o analizę rynku, oraz uwzględniając pomniejszoną powierzchnię zwracanej nieruchomości o część wykorzystaną na cel wywłaszczenia. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody wniosła M.G. domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącej decyzja ta jest wadliwa, gdyż nie odnosi się w żaden sposób do argumentów zawartych w jej odwołaniu i w tym zakresie jest pozbawiona funkcji reformatoryjnej. Może to skutkować tym, że Starosta w kolejnej decyzji ograniczy się do wykonania wskazanych mu zaleceń i po raz kolejny pominie w swoich rozważaniach podnoszone przez stronę okoliczności, które w istotny sposób kształtują decyzję. W tych warunkach braki decyzji, o których mowa w odwołaniu prowadzą do dalszej, nieuzasadnionej przewlekłości postępowania w sprawie, które trwa już od 24 grudnia 1992 r. i prowadzone jest nieudolnie, opieszale, z pogwałceniem zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Rzutuje to – zdaniem skarżącej – na potrzebę zawarcia wskazań organu odwoławczego odnośnie przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego w kierunku nie tylko oszacowania nieruchomości, ale również jej wartości w momencie złożenia wniosku o zwrot. Z niekwestionowanych ustaleń wynika bowiem, że budynek szaletu w czasie trwającego postępowania w niniejszej sprawie został wyremontowany, zaś jego wycena wpływa w szczególności na wysokość wyliczonych nakładów podlegających zwrotowi. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego remontów szaletu miejskiego wykonywanych w trakcie toczącego się postępowania o zwrot, Wojewoda stwierdził, że Gmina Miasto jako właściciel budynku /szaletu/ miała prawo dokonywać remontów i utrzymywać go w należytym porządku, zwłaszcza, iż jest to obiekt użyteczności publicznej, zaś w tym czasie nie istniała w obiegu prawnym ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli. Postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest tzw. decyzja kasacyjna, która nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy jest uprawniony do wydania takiego orzeczenia /które stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wynikającej z § 1 tegoż przepisu/ wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Organ I instancji orzekając o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżącej nie uwzględnił faktu, że niewielka część tej nieruchomości zajęta jest przez budynek dworca PKS, a zatem została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Mimo to również ta część objęta została zwrotem. Jest to sprzeczne z poglądem, jaki prezentował w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2000 r. Sygn. akt I SA 1111/99, iż "nie jest możliwy zwrot tego fragmentu /części/ nieruchomości, który został zagospodarowany zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 1975 r. budynkiem dworca PKS". Stosownie do dyspozycji art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ obowiązującej w czasie wydania decyzji zaskarżonej oraz uchylonej przez nią decyzji organu I instancji, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zasada powyższa została utrzymana również przez art. 153 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. /tak jak w sprawie niniejszej/ kwestię tę jednoznacznie reguluje z kolei art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższy przepis stanowi, że ocena prawna wyrażona w takim orzeczeniu /z zastrzeżeniem art. 100 nie mającym w niniejszej sprawie zastosowania/ wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W świetle przedstawionej regulacji prawnej nie ulega wątpliwości, że Wojewoda postąpił prawidłowo uchylając decyzję organu I instancji, który to organ nie zastosował się do wyrażonego we wspomnianym wyroku NSA z dnia 11 lipca 2000 r. poglądu prawnego, będąc nim związany. Poglądem tym jest zresztą związany również Wojewódzki Sąd Administracyjny. Rozważenia wymaga jedynie zagadnienie, czy organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną winien orzec reformatoryjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czy tez dopuszczalne było wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o § 2 tego przepisu. Jak już wyżej zaznaczono, zdaniem Sądu w sprawie zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Dla końcowego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy konieczne będzie opracowanie nowej dokumentacji geodezyjnej co do projektu podziału nieruchomości, w celu wyłączenia terenu zajętego przez budynek dworca PKS. Stosownego przeszacowania wymagać też będzie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, stanowiący podstawę ustalenia kwot zwaloryzowanego odszkodowania, którego zwrot przysługuje Skarbowi Państwa na podstawie art. 140 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./, jak też kwot poniesionych na nieruchomość nakładów. Aktualizacja operatu szacunkowego niezbędna jest zarówno ze względu na zmniejszenie powierzchni zwracanej nieruchomości /po wyłączeniu terenu dworca PKS/, jak i upływ czasu od daty jego opracowania /lipiec 2001 r./, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Ubocznie wypada zauważyć, że uzasadnienie decyzji Starosty z dnia [...]stycznia 2003 r. nie wyjaśnia, dlaczego kwota zwaloryzowanego odszkodowania należnego od M.G., która uzyskuje udział w ½ części we współwłasności zwracanej nieruchomości, wynosi 12.166,01 zł, podczas gdy kwota należna z tego tytułu od K.Ś. i I .W. wynosi łącznie 2670,26 zł, mimo że suma ich udziałów we współwłasności nieruchomości również stanowi ½ część. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co oznacza, iż organ ten uprawniony był do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa i nie naruszył tego przepisu. Skoro decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu z omówionych wyżej przyczyn i organ ten będzie sprawę rozpatrywał ponownie, to zbędne było odnoszenie się przez Wojewodę do argumentacji zawartej w odwołaniu skarżącej, kwestionującej przyjętą przez Starostę wysokość nakładów poczynionych na przedmiotową nieruchomość, podlegających zwrotowi. Nie miałoby to bowiem i tak wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, że w świetle przepisów kpa organ odwoławczy nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakazanie załatwienia jej w określony sposób. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji. Organ ten nie jest bowiem związany oceną prawną organu odwoławczego, w odróżnieniu od sytuacji, gdy ocenę taką wypowiada sąd administracyjny, o czym była mowa wyżej. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.