SA/Rz 2157/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Anna Lechowska Małgorzata Wolska Protokolant: ref. staż. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane do uprawomocnienia się wyroku. SA/Rz 2157/02 U Z A S A D N I E N I E Działając na podstawie art. 6f oraz art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r., o Policji ( Dz. U. Nr 7, poz. 58 z 2002r, z późn. zm.) w związku z § 9 ust 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732), Komendant Powiatowy Policji decyzją – rozkazem personalnym z dnia [...].07.2002r., nr [...] obniżył z dniem 01.08.2002 dodatek służbowy młodszego aspiranta D. F. do kwoty 140 zł miesięcznie. W związku z tym rozkazem personalnym D. F. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji odwołanie z wnioskiem o anulowanie w/w decyzji i przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz zasad współżycia społecznego. Uzasadniając zarzuty i wnioski naprowadził, że w dniu 28.06.2002r. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...].06.2002r. nr [...] z wnioskiem o wstrzymanie jego wykonalności. Dodał również, że rozkazem personalnym nr [...] został przeniesiony do P. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...].08.2002r., nr [...], na podstawie art. 6 f i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 06.04.1990r., o Policji oraz art.138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach swojej decyzji organ podniósł, że Komendant Powiatowy wydając zaskarżony rozkaz o obniżeniu D. F. dodatku służbowego kierował się zasadami wynikającymi z rozporządzenia Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r., w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od którego jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W § 9 ust. 5 w/w rozporządzenia przewidziano sytuację, gdy w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu w granicach od 20-50 % otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Orzeczenie dyscyplinarne, na mocy którego wymierzono policjantowi karę dyscyplinarną nagany z ostrzeżeniem, uprawomocniło się w dniu 10.06.2002r. Ponieważ dla obniżenia dodatku istotne jest jedynie istnienie prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego, a takie w przypadku D. F. istnieje, zatem decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że złożenie skargi do NSA od ostatecznej decyzji nie wstrzymuje wykonalności zaskarżonego aktu. Także i tę decyzję tym razem skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył D. F. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, przepisów postępowania oraz niezgodność ze stanem faktycznym i na tej podstawie sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego rozkazu nr [...] w całości i umorzenie postępowania w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie w całości przy zasądzeniu kosztów procesu i ponowił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podkreślił też, że zgodnie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. organ I instancji był zobligowany do wydania rozkazu personalnego nr [...] o obniżeniu dodatku służbowego, bowiem D. F. był ukarany karą dyscyplinarną nagany z ostrzeżeniem, która uprawomocniła się w dniu 10.06.2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej jako P.p.s.a.). W sprawach, o których mowa w § 1, stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych. Sytuacja, o której mowa ma w tym przepisie ma miejsce w niniejszej sprawie; zatem skarga wniesiona przed dniem 01.01.2004r., do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie rozpatrzona została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Sąd ten, stosownie do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatek służbowy jako element uposażenia policjanta reguluje rozporządzenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r., w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od którego jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. W § 9 ust. 5 rozporządzenia przewidziano sytuację, gdy w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu w granicach od 20-50% otrzymywanej stawki: w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Zatem podstawą obniżenia dodatku służbowego jest istnienie orzeczenia dyscyplinarnego. Ponieważ wskazany przepis wprost nawiązuje do orzeczenia dyscyplinarnego, dlatego należy przytoczyć unormowania obejmujące postępowanie dyscyplinarne policjantów. W dacie orzekania przez organy obu instancji kompletną regulację dotyczącą postępowania dyscyplinarnego stanowiły ustawa o Policji oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów ( Dz. U. Nr 4, poz. 14). Rozporządzenie w rozdziale 6 zatytułowanym Postępowanie odwoławcze, posługiwało się pojęciami orzeczenia "prawomocnego" i "ostatecznego". § 30 ust. 4 rozporządzenia stanowił, że orzeczenie, od którego nie wniesiono w terminie odwołania, staje się po upływie tego terminu prawomocne i podlega wykonaniu. Natomiast § 32 w ustępie 6 przewidywał, że orzeczenia przełożonego rozpatrującego odwołanie powinno być wydane w ciągu 14 dni od daty otrzymania odwołania. Orzeczenie takie jest ostateczne. Z kolei § 34 wykonanie orzeczeń dyscyplinarnych uzależniał od ich prawomocności. Rozporządzenie nie zawierało definicji własnej "orzeczenia prawomocnego" ( w odróżnieniu do aktualnie obowiązującego art.135o ustawy o Policji), a uwzględniając datę wydania rozporządzenia – 19.12.1997r. - można przyjąć, że zamiennie posługiwało się "prawomocnością" i "ostatecznością" orzeczenia dyscyplinarnego; w okresie tym bowiem policjantowi nie przysługiwał żaden inny niż wymieniony w rozporządzeniu tryb odwoławczy. Stan ten uległ jednak zmianie: w wyniku noweli dokonanej ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr100, poz.1084), do art.139 dodany został ustęp 3 w brzmieniu: na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten wszedł w życie w dniu 19.10.2001r. (a więc obowiązywał w okresie orzekania przez organy) i wprowadzając sądowoadministracyjną kontrolę orzeczeń dyscyplinarnych spowodował, że użyte w rozporządzeniu z 19.12.1997r. pojęcia - "orzeczenie ostateczne" i "orzeczenie prawomocne" – nie mogły być używane zamiennie. W okresie obowiązywania ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz.368 ze zm.), zgodnie z poglądami doktryny, "prawomocność" była rozumiana jako cecha przysługująca wyłącznie decyzjom i postanowieniom wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, które zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego i które przez ten Sąd utrzymane zostały w mocy jako zgodne z prawem, w rezultacie wydania przez NSA wyroku oddalającego skargę (zob. Tadeusz Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1999, str.275). Za prawomocne uznawane zostały też decyzje i postanowienia, od których skarga do Sądu nie została wniesiona i upłynął termin do jej wniesienia, jak również decyzje i postanowienia, które wprawdzie zostały zaskarżone do Sądu, ale Sąd skargę odrzucił (tamże, str.274). W analogiczny sposób "prawomocność" ujął L. Żukowski (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze PWN Warszawa 1998, str.227), który nadto zwrócił uwagę na konieczność rekonstrukcji podziału decyzji i postanowień na ostateczne i prawomocne (według art. 73 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym -Dz. U. RP 1928 r. Nr 36 poz. 341 ze zm. - ostateczną była decyzja, od której nie służyło odwołanie lub skarga w toku instancji administracyjnych. Prawomocną zaś była decyzja, której nie można było zaskarżyć również do sądów administracyjnych). W ślad za doktryną także orzecznictwo rozróżniało ostateczność i prawomocność decyzji oraz postanowień, a przykładem tego jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r. sygn. SA/Rz 2073/99 (Palestra 2001/5-6 str.211). W postanowieniu tym, na tle ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. 1997 r. Nr 142 poz. 950 z późn. zm.) sformułowana została teza, że prawomocną będzie tylko taka decyzja, która utrzymana została w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny albo nie została zaskarżona w ustawowym terminie. Przedstawione powyżej poglądy doktryny i orzecznictwa - przy uwzględnieniu dwuinstancyjności sądownictwa administracyjnego ( zob. art.168 § 1 P.p.s.a) - pozostają nadal aktualne. Podzielając zaprezentowane poglądy i przenosząc je na występujący w sprawie stan faktyczny stwierdzić należy, że skoro § 34 rozporządzenia z 19.12.1997r. wykonanie orzeczeń dyscyplinarnych uzależniał od ich prawomocności, to wniesienie przez D. F. skargi na orzeczenie (ostateczne) Komendanta Wojewódzkiego Policji pozbawiło orzeczenia tego przymiotu "prawomocności". Okoliczność zaś, że skarżący wniósł skargę na orzeczenie dyscyplinarne Sąd ustalił na podstawie akt sygn. SA/Rz 1366/02, z których dowód dopuścił na rozprawie trybie art.106 § 3 P.p.s.a. Z akt tych wynika również, że D. F. złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia i wniosek ten - po nadesłaniu w dniu 16.11.2003r. akt sprawy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji - Sąd rozpoznał 26.11.2003r. wydając postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie wstrzymania wykonania orzeczenia. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd stwierdził, że § 34 rozporządzenia MSWiA z dnia 19.12.1997r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów stanowi, iż wykonanie kar dyscyplinarnych następuje po uprawomocnieniu się orzeczenia dyscyplinarnego; skoro skarżący wniósł skargę do NSA, to orzeczenie nie jest prawomocne i nie podlega wykonaniu. Reasumując stwierdzić należy, że w związku z wniesieniem przez D. F. skargi do Sądu na orzeczenie dyscyplinarne, orzeczenie to nie uzyskało waloru "prawomocności" i jako nieprawomocne nie mogło stanowić podstawy obniżenia dodatku służbowego za naruszenie przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Z tych przyczyn zaskarżona i poprzedzając ją decyzja podlegają uchyleniu, w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c P.ps.a. Orzeczenie objęte punktem II wyroku uzasadnia art.152 P.p.s.a.