II SA/Łd 1942/03

Dnia 23 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Protokolant Referendarz sądowy: Leszek Foryś po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2004 roku na rozprawie przy udziale – sprawy ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...](znak:[...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...]Nr[...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. C. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) nakazuje wypłacenie J. C. kwoty [...] tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego od skargi; 4) stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 1942/03 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego w celu legalizacji samowoli budowlanej obiektu hali targowej, położonej w R. przy ul. A. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że sprawa samowolnie budowanej hali targowej, której legalizacji domaga się obecnie J. C., była już wcześniej przedmiotem postępowania administracyjnego. Zakończone ono zostało ostateczną decyzją z dnia [...] Wojewody [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] w części dotyczącej nakazu rozbiórki konstrukcji stalowej hali przez inwestora S. C. Zaznaczono również, ze przedmiotowe postępowanie było przedmiotem kontroli sądowej, w wyniku której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 1995 r., sygn. akt SA-Ł 1426/95, oddalił skargę na rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Organ nadzoru budowlanego II instancji stwierdził, że wobec funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...] o nakazie rozbiórki konstrukcji stalowej hali targowej, nie można w przedmiotowej sprawie zastosować art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 103, poz. 1126), znowelizowanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Możliwe by to było dopiero wówczas, gdyby decyzja Wojewody [...] wyeliminowana została z obrotu prawnego. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, iż wobec bezprzedmiotowości postępowania decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wydana została zgodnie z prawem. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła J. C. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. W uzasadnieniu autorka skargi podniosła, iż organ nadzoru budowlanego II instancji naruszył szereg przepisów k.p.a., w szczególności poprzez merytoryczne zbadanie zasadności wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, podczas gdy nie jest do tego uprawniony w postępowaniu odwoławczym. Naruszył tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Poza tym nie zostały wyjaśnione przyczyny, w oparciu o które wydana została decyzja o umorzeniu postępowania. Ponadto autorka skargi zarzuca naruszenie przez organ II instancji art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, który w tej sprawie nie ma zastosowania. Twierdzi również, że organ błędnie przyjął uznaniowy charakter decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, podczas gdy decyzja taka ma charakter związany. Oznacza to, że w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, organ ma obowiązek wydać decyzję o żądanej treści, a taka sytuacja miała właśnie miejsce. Zdaniem skarżącej organ nadzoru budowlanego II instancji nie jest również związany wyrokiem z dnia 28 listopada 1995 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt. SA-Ł 1426/95, gdyż nie dotyczy on tej samej sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podnieść należy, że tak naprawdę z załączonych akt administracyjnych w żaden sposób nie wynika, iż wniosek J. C. z dnia 10 października 2003 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczy obiektu hali targowej, w stosunku do konstrukcji której orzeczono ostatecznie o obowiązku jej rozbiórki. Kwestia ta nie była przedmiotem jakichkolwiek wyjaśnień ze strony organów orzekających, toteż zachodzą podstawy do przyjęcia, że ustalenie o tożsamości obu obiektów powinno być uznane za dowolne. Dalsze rozważania prowadzone zatem będą przy założeniu, że wniosek skarżącej dotyczy tego obiektu, w stosunku do konstrukcji którego orzeczono o obowiązku rozbiórki, choć kwestia wyżej podniesiona podlegać będzie szczegółowemu wyjaśnieniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w toku postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie powstaje zagadnienie, czy zachodzą podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), czy też wszczęte wnioskiem z dnia 10 października 2003 r. postępowanie administracyjne winno podlegać umorzeniu. Stosownie do treści obowiązujących od dnia 11 lipca 2003 r. przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2, jeżeli budowa obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Inwestor, po spełnieniu obowiązków, o których mowa w ust. 3 art. 48, występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i jeśli budowa nie została zakończona o pozwolenie na wznowienie robót. Spełnienie wymagań przewidzianych w ust. 1 art. 49 (zgodność projektu zagospodarowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kompletność projektu wykonanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane) obliguje organ administracji publicznej do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji publicznej jest zobowiązany do umorzenia, jako bezprzedmiotowego prowadzonego postępowania administracyjnego (art. 105 § 1 k.p.a.) m. in. w sytuacji, gdy brak jest przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy brak jest w znaczeniu prawnym przedmiotu postępowania, czy też sprawa ma cywilny charakter wówczas można mówić w toku postępowania administracyjnego o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego orzekania. Podobnie ma się rzecz, gdy brak jest przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. W ocenie sądu, w rozpoznawanej przez organy administracji publicznej sprawie, jej stan wcale nie przesądzał o tym, że wszczęte postępowanie winno zostać umorzone. Z bezprzedmiotowością postępowania bowiem mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Zgodzić się zatem należy z tezą wyroku NSA z dnia 12 października 1987 r. sygn. IV SA 3334/87, iż nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. Uzupełnić ją można w rozpatrywanej sprawie stwierdzeniem, iż nie można tak załatwić sprawy także wówczas, gdy okoliczności prawne i faktyczne, podnoszone przez sam organ, wymagają przeprowadzenia w sposób zupełny i wyczerpujący postępowania administracyjnego. Podnieść należy, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Jeżeli ten zasadniczy cel nie może zostać osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Jednakże bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Otóż taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Postępowanie zostało bowiem wszczęte na żądanie osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, która nie zrezygnowała z dochodzenia swoich praw, a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej) miało oparcie w materialnych przepisach prawa administracyjnego i leżało we właściwości organu I instancji. Zakończenie zatem przez organ I instancji postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sposób oczywisty naruszyło dyspozycję art. 105 § 1 kpa, co już z tej przyczyny obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to tak naprawdę brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem zaś jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jeśli zatem w ocenie organów fakt, iż wniosek J. C. z dnia 10 października 2003 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczy obiektu hali targowej, w stosunku do konstrukcji której orzeczono ostatecznie o obowiązku jej rozbiórki, stoi na przeszkodzie do uwzględnienia zgłoszonego wniosku, winna być podjęta merytoryczna decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. W utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracyjne obowiązek wydania decyzji, niezależnie od tego, czy będzie to dla strony decyzja negatywna czy pozytywna. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Należy bowiem odróżnić przesłanki materialnoprawne decydujące o zasadności bądź bezzasadności żądania strony od przesłanek procesowych skutkujących umorzeniem postępowania administracyjnego. Dodatkowo stwierdzić należy, co następuje: W zaprezentowanym w motywach decyzji organu odwoławczego stanowisku, iż "ustawodawca przewidując jedynie możliwość odstąpienia od obowiązkowego nakazu rozbiórki, nie wprowadził normy prawnej, określającej dopuszczalność wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego" jest logiczna trudność. Gdyby pogląd taki zaaprobować należałoby uznać, że "odpowiedzią" organu na zgłoszony wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, w przypadku braku w ocenie tego organu podstaw do jego uwzględnienia, winno być wydanie decyzji rozbiórkowej. Tymczasem art. 49 ust. 1 ab initio stanowi o wydaniu decyzji "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego", a nie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Uznać zatem należy, że decyzja "rozbiórkowa" może być jedynie konsekwencją wcześniejszego rozstrzygnięcia o oddaleniu żądania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, które to rozstrzygnięcie może być wydane na skutek niespełnienia któregokolwiek z wymagań przewidzianych w ust. 1 art. 49 znowelizowanego Prawa budowlanego. Stwierdzić jednocześnie należy, że rację ma autor skargi, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem J. C. o zatwierdzenie projektu budowlanego, to decyzja umarzająca postępowanie narusza art. 105 § 1 k.p.a. Dotknięta taką wadliwością decyzja podlega uchyleniu w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), albowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, zamykając drogę do koniecznego rozstrzygnięcia merytorycznego. Z powyższych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c), art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w pkt 1 i 3 sentencji. O kosztach sądowych i kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 200 ustawy p.s.a. – pkt 2 wyroku. O zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 1967 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tj.: Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 88 ze zm.) w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).