II SA/Lu 1317/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie : Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant Małgorzata Duda, po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Transportowego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...]: II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Transportowego "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. od decyzji wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich Nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 1320 zł za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: W dniu [...] maja 2003 r. w punkcie kontroli w S. dokonano kontroli pojazdu należącego do Przedsiębiorstwa Transportowego "A" spółka z o.o. w P., który przewoził ładunek dwutlenku węgla. W jej wyniku stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojedynczej nr 2 o 9,98 kN ponad dopuszczalny nacisk osi przewidziany dla dróg wojewódzkich. Art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych przewiduje pobieranie opłat drogowych za przejazdy po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granica, z ładunkiem lub bez ładunku o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach. Natomiast art. 13 ust. 2a tej ustawy stanowi, że za przejazd po drogach publicznych określonych wyżej pojazdów, bez zezwolenia, pobiera się kary pieniężne w wysokości określonej w załączniku do ustawy o drogach publicznych. Prawidłowo więc organ pierwszej instancji stwierdziwszy przekroczenie dopuszczalnych nacisków przewidzianych dla poszczególnego rodzaju osi wymierzył karę w wysokości określonej przez wyżej wymienione przepisy. Art. 61 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym na przewoźnika nakłada obowiązek, umieszczenia ładunku w pojeździe tak, by nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogę oraz zabezpieczenia przewożonego ładunku przed przemieszczaniem. Protokół z kontroli pojazdu sporządzony został prawidłowo, a strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia wniosków dowodowych przemawiających za odmiennymi ustaleniami stanu faktycznego sprawy niż to uczynił organ administracyjny. Zdaniem organu drugiej instancji, waga przenośna do pomiarów dynamicznych w sposób względnie dokładny odzwierciedla rozkład sił na poszczególne osie pojazdu podczas jazdy po drodze publicznej. Przejazd kontrolowanego pojazdu przez sensory urządzenia pomiarowego powinien być jak najdokładniej zbliżony do warunków w jakich ten porusza się po drodze. Brak w protokole zatrzymania i kontroli pojazdu oznaczenia jego prędkości, z jaką poruszał się po drodze nie ma znaczenia dla zasadności wymierzenia kary pieniężnej. W przypadku nieprawidłowego przejazdu przez sensory wagi, komputer zasygnalizowałby tę nieprawidłowość i przerwał proces ważenia oraz zakomunikował konieczność ponownego przejazdu przez wagę. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpatrywanym przypadku, wobec czego uznano, że wynik uzyskany w wyniku przeprowadzonego pomiaru wskazujący w chwili ważenia przekroczenie limitu nacisku na drugą oś pojazdu jest zgodny ze stanem faktycznym. Przedsiębiorstwo Transportowe "A" spółka z o.o. w P. wniosło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wnosząc o jego uchylenie. Zarzucało nieprawidłową interpretację przepisu art. 61 ust. 1 – Prawo o ruchu drogowym przez przyjęcie, że obowiązkiem przewoźnika jest zabezpieczenie ładunku przed zmianą położenia. Cytowany przepis takiego obowiązku na przewoźnika nie nakłada. W przypadku przewożenia ładunku płynnego w cysternie jest to warunek niemożliwy do spełnienia. Ponadto ważenie ładunku płynnego powinno odbywać się na wadze stacjonarnej po ustabilizowaniu się płynu w cysternie. Nadto zdaniem skarżącego protokół z kontroli pojazdu z dnia [...] maja 2003 r. został sporządzony sprzecznie z prawem i nie spełniał warunków przewidzianych przepisem art. 75 § 1 kpa i nie posiada mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto przypomniało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma prawnych możliwości zakwestionowania przepisów ustawowych, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję. Art. 191 ust. 1 Konstytucji RP nie wymienia tego organu jako uprawnionego do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją lub ratyfikowaną umową międzynarodową, albo innego aktu normatywnego wydanego przez centralne organy państwa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Tak więc akt prawa powszechnie obowiązującego wiąże Kolegium w jego działalności orzeczniczej, aż do wyeliminowania go z obrotu prawnego w trybie określonym przez prawo. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazanymi w niej podstawami prawnymi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy podzielić pogląd prezentowany przez organ odwoławczy, że decyzje wydawane na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm./ mają charakter decyzji związanych. Oznacza to, że uprawniony organ w razie stwierdzenia określonego w tych przepisach stanu rzeczy zobowiązany jest wymierzyć karę pieniężną w ściśle określonej wysokości. Odpowiedzialność za przejazd drogą publiczną pojazdem "nienormatywnym" jest uniezależniona od winy podmiotu dokonującego przejazd /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 r. Sygn. akt II SA 1825/2002 – niepublikowany/. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie mogą się jednak ostać, skoro zapadły z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje ich uchyleniem. Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, wiążące się z właściwym zastosowaniem określonych norm materialnoprawnych, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny, w myśl zasad określonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zmaterializowanie tych zasad powinno znaleźć odzwierciedlenie m.in. w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 kpa. Analiza akt sprawy i uzasadnień decyzji organów obu instancji przekonuje, że zostały one wydane z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów. Podstawę wszelkich ustaleń faktycznych mogą stanowić wyłącznie dowody prawem dopuszczone, które zostały właściwie przeprowadzone, prawidłowo utrwalone i poddające się weryfikacji. Organy decyzyjne nie wskazały, na podstawie jakich uregulowań prawnych dokonano pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu, co umożliwiałoby weryfikację tych ustaleń. Pomiar taki nie może być pomiarem dowolnym przeprowadzonym wyłącznie według kryteriów przyjętych przez organ. Musi on odpowiadać kryteriom wyznaczonym przez odpowiedni akt normatywny wydany przez właściwy organ administracji rządowej. Prezes Głównego Urzędu Miar w dniu 22 grudnia 2000 r. wydał zarządzenie Nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu /Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6/2000, poz. 40/. Przepisy te precyzują warunki od których spełnienia uzależnione jest prawidłowe określenie masy pojazdu, masy przewożonego ładunku oraz oznaczenie obciążenia osi pojazdu w ruchu. W protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu dokonanej w dniu [...] maja 2003 r. zawierającym pomiary nacisku osi pojazdu, brak jest elementarnych danych, pozwalających na pozytywne zweryfikowanie tych dowodów i uznanie ich za miarodajne do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Protokół ten zawiera wprawdzie dane dotyczące użytej wagi, jednak nie wynika z niego, czy waga była prawidłowo zainstalowana /por. § 3 zarządzenia/ oraz czy dopełniono innych warunków, przewidzianych m.in. w § 7 zarządzenia. Co do zasady obciążenie maksymalne wagi, w świetle przepisów zarządzenia, powinno wynosić co najmniej 10 ton i nie przekraczać 15 ton. Jedynie dla specjalnych zastosowań mogą być ustalone w decyzji o zatwierdzeniu typu wagi, inne wartości maksymalne /§ 2 ust. 3 zarządzenia/. Brak świadectwa legalizacyjnego w aktach administracyjnych wyłączyło spod kontroli dane dotyczące cech charakterystycznych wagi na której dokonano ważenia pojazdu w ruchu. Z wydruku komputerowego ważenia dynamicznego pojazdu wynika, iż obciążenie każdej z ważonych kolejno osi było niższe niż 10 ton. Masa pojazdu zaś wynosiła 36,16 tony. Nie wiadomo więc jakiego typu wagi użyto do określenia parametrów przedmiotowego pojazdu. Dlatego przedstawione wyniki nie mogą być uznane za miarodajne i stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. W czynnościach urzędowych do wyznaczenia obciążenia osi pojazdu lub jego masy, stanowiących podstawę do określenia wysokości opłaty lub kary za przekroczenie dopuszczalnego obciążenia osi i całego pojazdu stosuje się wagi klasy dokładności - pierwszej i drugiej /por. § 7 ust. 1 zarządzenia/. Tych danych również Sąd nie posiadał i nie miał możliwości ich skontrolowania. Powyższe spostrzeżenia poczyniono na gruncie cytowanego wcześniej zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. W tym miejscu należy jednak rozstrzygnąć kwestię czy to zarządzenie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy i ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W myśl zaś art. 92 ust. 2 Konstytucji – organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazywać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi. W kontekście przytoczonych powyżej norm konstytucyjnych, zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Zarządzenie to wydano na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach /Dz.U. Nr 55, poz. 248 ze zm./. Ten ostatni przepis nowelizowany był dwukrotnie. Pierwotnie przyznawał on upoważnienie do wydania rozporządzenia Radzie Ministrów, później zaś Ministrowi właściwemu do spraw gospodarki /por. art. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. z 2000 r. Nr 120 poz. 1268/ i art. 11 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. z 2001 r. Nr 154 poz. 1800/. Stwierdzić należy, iż pod rządem "starej" ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach, ani Rada Ministrów, ani Minister właściwy do spraw gospodarki nie wydali stosownego rozporządzenia na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 tej ustawy. W dniu 1 stycznia 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach /Dz.U. z 2001 r. Nr 63, poz. 636 ze zm./. Celem ustawy określonym w art. 1 jest zapewnienie jednolitości miar i wymaganej dokładności pomiarów wielkości fizycznych w Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe stosowane przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych oraz ustalaniu upustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń /art. 8 ust. 1 pkt 4 powyżej cytowanej ustawy/. Art. 9 pkt 3 obowiązującej ustawy – Prawo o miarach upoważnił Ministra właściwego do spraw gospodarki, do określenia w drodze rozporządzenia wymogów metrologicznych, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, uwzględniając rodzaje dowodów tej kontroli, a także warunki właściwego stosowania i warunki techniczne ich użytkowania. Minister właściwy do spraw gospodarki dotychczas nie wydał rozporządzenia zawierającego przepisy o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu w tym m.in. dotyczące warunków właściwego ich stosowania. Niezależnie zatem od stwierdzonych na wstępie nieprawidłowości, dyskwalifikujących ustalenia faktyczne zawarte w decyzjach organów obu instancji zauważyć należy, że wobec braku stosownych przepisów wykonawczych, metody i warunki w jakich dokonano pomiaru obciążenia osi pojazdu w ruchu – były dowolne, "uznaniowe", a skoro tak, to nie mogły stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Brak przepisów wykonawczych powyżej wskazanych, powoduje, iż przepisy art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy o drogach publicznych są przepisami "martwymi". Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ w związku z art. 97 § 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II i III sentencji uzasadniają przepisy art. 200 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.