II SA/Ka 909/02

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie NSA Małgorzata Jużków, Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant sekr. sądowy Beata Jacek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego W R. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Państwowy Inspektor Sanitarny w R. w oparciu o art. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 ustawy dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej ( tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. nr 90, poz. 575) oraz § 1, § 7 i § 10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u M. S. choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego wymienionej w poz. 16 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do w/w rozporządzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że warunkiem koniecznym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozognianie przez kompetentną placówkę ochrony zdrowia. W tym celu M. S. był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S.. Ponieważ placówka ta nie rozpoznała u w/wym. postaci naczyniowej zespołu wibracyjnego pochodzenia zawodowego nie było podstaw do jej orzeczenia .Ponadto organ wskazał na wyniki pomiarów przeprowadzonych prze [...] Wojewódzką Stację Sanitarno Epidemiologiczną, zgodnie z którymi na stanowisko Operatora -kierowcy koparki samochodowej typu "[...]" nie występują przekroczenia dopuszczalnych wartości drgań mechanicznych w związku z czym uznał iż M. S. pracując na analogicznym stanowisku w latach 1963 - 1992 w "A" w R. oraz w latach 1992 -1998 w "B" Sp. z o.o. w R. nie był narażony na oddziaływanie drgań mechanicznych o przekroczonych normach. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. stwierdził, że nie zgadza się z orzeczeniem lekarskim. Podniósł , że odczuwa ból i odrętwienie rąk oraz korzysta z zabiegów rehabilitacyjnych. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżonej decyzję. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie miał na uwadze , że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest rozpoznanie danego schorzenia jako choroby wymienionej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych przez kompetentną placówkę diagnostyczną, oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy, a rozpoznaną chorobą. W dalszych motywach rozstrzygnięcia podzielił w całości ustalenia faktyczne co do przebiegu pracy odwołującego się oraz zajmowanego przez niego w latach 1963 - 1998 stanowiska maszynisty koparki jednonaczyniowej typu "[...]". Przyznał, że na tym stanowisku pracy nie występowały przekroczenia dopuszczalnych wartości przyśpieszenia drgań. Uznał więc, że M. S. nie pracował w warunkach nie pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego. Dalej wskazał że odwołujący się był badany w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. ( orzeczenie z dnia [...] r. ) oraz w toku postępowania odwoławczego w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. ( orzeczenie z dnia [...] r.) które to placówki w konkluzjach swoich orzeczeń wykluczyły u niego istnienie zespołu wibracyjnego. Ponadto organ podkreślił, że według ostatniego orzeczenia Instytutu w uzasadnieniu stwierdzono, że obraz radiologiczny układu kostno - stawowego kończyn górnych nie wykazuje zmian odpowiadających następstwom kostno- stanowym oddziaływania drgań mechanicznych, a ujemny wynik próby oziębieniowej nie pozwala na rozpoznanie postaci naczyniowej zespołu wibracyjnego. Z tych też względów organ nie uwzględnił odwołania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją oraz decyzją organu pierwszej instancji, w których nie stwierdzono u niego zespołu wibracyjnego, pylicy płuc, obustronnego ubytku słuchu. Decyzje te uznał za nieobiektywne i krzywdzące , gdyż nie uznano szkodliwych czynników na które przez okres 36 - letniej pracy ma stanowisku maszynisty koparki typu "[...]" był narażony jak m.in. Win wibrację maszyny, wstrząsy, wymuszoną pozycję ciała, wysoką temperaturę, niską wilgotność powietrza, nie uznano również występujących u niego dolegliwości oraz wyników badań radiologicznych. Stwierdził, że nie pamięta by kiedykolwiek były dokonywane testy i badania maszyny. Zdaniem skarżącego szczegółowa analiza wyników badań radiologicznych , m.in. stawów łokciowych, dłoni i nadgarstków kręgosłupa szyjnego w zestawieniu z warunkami pracy stanowi podstawę do przyjęcia związku przyczynowego, którego "orzecznicy nie dostrzegają". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. podtrzymał dotychczasową argumentację i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z tego powodu, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia stanu fatycznego, co w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na treść podjętych decyzji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 85 na wstępie powołanej ustawy, z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzono w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), oraz zniesiono ośrodki Zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Zgodnie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawuję kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprowadza się do badania czy decyzje , postanowienia, czynności i inne akty administracyjne nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo stanowiącym podstawę wznowienia postępowania , gdyż wówczas władny jest uchylić zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy). Bada również czy akty te nie są dotknięte wadam9i skutkującymi ich nieważnością ( art. 145 § 1 pkt 2 ustawy ). Przy tym zgodnie z art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd wykonując kontrolę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powiną w skardze podstawę prawną, co oznacza, że kontrola ta jest prowadzona z urzędu niezależnie od podniesionych w skardze okoliczności. Stosownie do § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) - obowiązującego w czasie wydania zaskarżonej decyzji - za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do omawianego rozporządzenia, jeżeli spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Słusznie więc przyjęły organy że o uznaniu choroby za zawodową decyduje rozpoznanie schorzenia zamieszczonego w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że to schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Przy czy, przy ocenie działania czynników szkodliwych dla zdrowia należy uwzględnić okoliczności wymienione w § 1 ust 2 powołanego rozporządzenia. W przypadku pozytywnego ustalenia obu przesłanek istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie ( vide wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r. sygn. akt. III RN 128/98 OSNAP 1999/24/771). Wystąpienie tych przesłanek lub ich brak organ orzekający jest obowiązany ustalić zgodnie z przepisami kodeksy postępowania administracyjnego. Fundamentalną zasadą tego postępowania jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w treści art. 7 kpa. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej " wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa" ( W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 5 wydanie, Warszawa 2003 r. ). W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zasadzie tej uchybiły organy obydwu instancji. W rozpoznawanej sprawie organy inspekcji sanitarnej przyjęły, że M. S. będąc zatrudniony w latach 1963 - 1998 na stanowisku operatora koparki typu "[...]" nie pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego bowiem na tym stanowisku pracy nie występowały przekroczenia dopuszczalnych wartości przyspieszenia drgań. Organy dokonujące oceny zagrożenia przyjęły wyniki pomiarów przeprowadzonych przez Wojewódzką Stację Sanitarno Epidemiologiczną na analogicznym stanowisku pracy, gdyż takie badania nie były przeprowadzane w zakładach zatrudniających skarżącego. Z akt administracyjnych wynika, że pomiary te były wykonane w 1999 r. na stanowisku operatora - kierowcy koparki samochodowej typu [...] " [...]" - Wydział [...] w C.. Zdaniem Sądu nie można opisanego wyżej stanowisku uznać za analogiczne do stanowiska pracy skarżącego. Bezspornym jest bowiem tylko to, że skarżący obsługiwał koparkę typu "[...]" żadne inne ustalenia niezbędne do oceny jego Stanowska pracy nie zostały poczynione. W szczególności organ pierwszej instancji nie ustalił na jakim sprzęcie w okresie 36 lat pracy skarżący pracował tj. bliższe określenie typu koparki ( typu koparek) "[...]" (badaniem objęto typ [...]), rok produkcji sprzętu, jego stanu technicznego, stopnia zużycia. Z akt sprawy nie wynika by zostało przeprowadzone dochodzenie epidemiologiczne w środowisku pracy skarżącego. Ponad to wbrew informacji organu I instancji z dnia [...]. skierowanej do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., ostatni zakład pracy zatrudniający skarżącego "B " Sp. z o.o. w R. nie uległ likwidacji skoro skutecznie został mu doręczona decyzja wydana w sprawie przez organ II instancji. Wobec tego przyjęcie wyników pomiarów z 1999 r. jednej koparki za miarodajne i wystarczające do oceny zagrożeń na stanowisku pracy skarżącego w sytuacji gdy obsługiwał on tego rodzaju sprzęt od 1963 r., który zapewne różnił się konstrukcyjnie i technicznie od badanego ( w aktach brak danych co do roku produkcji te koparki) należy uznać za całkowicie chybione. Ponadto organ nie wyjaśnił i nie ocenił, czy warunki pracy - prace w wydziałach hutniczych polegające na remontach , modernizacjach i przebudowach obiektów hutniczych wskazanych przez skarżącego można uznać za tożsame z warunkami w jakich były przeprowadzone pomiary, na k-órych organ oprały swoje rozstrzygnięcia ( pomiary na terenie składowiska humusu). W ocenie Sądu materiał został zebrany w sposób nierzetelny, dowolny i przypadkowy. Pomiary można bowiem uznać za rzetelne jedynie wówczas, o ile są wykonane na konkretnym stanowisku pracy, identycznym lub zbliżonym do stanowiska zajmowanego przez zainteresowaną w sprawie osobę , w tym przypadku skarżącego. W tej sytuacji materiał dowodowy nie mógł stanowić dostatecznej podstawy do oceny narażenia na stanowiskach pracy skarżącego. Zaniechanie przez organy sanitarne podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zebrania w tym zakresie pełnego materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa. Powyżej wskazane uchybienia nie mogły gwarantować właściwej realizacji kolejnego z warunków do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej, a więc jej rozpoznania przez jednostki diagnostyczne, o k-órych mowa w § 7 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Orzeczenia tych jednostek nie uwzględniały wyników dochodzenia epidemiologicznego, bo takiego , wbrew wyraźnej dyspozycji § 6 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych nie przeprowadzono na co wyżej wskazana. Zatem lekarze wypowiadający się w sprawie nie dysponowali kompletnym materiałem w zakresie narażenia skarżącego na działanie czynników szkodliwych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąc poddany został specjalistycznym badaniom w dwóch takich jednostkach, które zgodnie wykluczyły u skarżącego istnienie postaci naczyniowej , zespołu wibracyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę na rozbieżności w orzeczeniach tychże placówek co do oceny zmian kostno - stawowych u M. S.. Placówka I stopnia na podstawie analizy radiogramów układu kostno stawowego stwierdziła u w/wym. zmiany w kostkach nadgarstków oraz stawie łokciowym prawym, które jej zdaniem mogą odpowiadać następstwom oddziaływania drgań mechanicznych. Jednakże biegli lekarze tej placówki nie znaleźli podstaw do rozpoznali zespołu wibracyjnego, gdyż ocena narażenia zawodowej na stanowisku pracy, zgodnie z informacją podaną przez organ I instancji w piśmie z dnia [...] r. nie pozwala na łączenie tych zmian w aspekcie przyczynowo skutkowym z wykonywaną pracą. Organ II stopnia w orzeczeniu z dnia [...] r. stwierdził natomiast, iż obraz radiologiczny układu kostno stanowego kończyn górnych nie wykazuje zmian odpowiadających efektom oddziaływania drgań mechanicznych. Orzeczenie to nie jest przekonywujące zwłaszcza w kontekście stwierdzenia w nim zawartego, iż zdjęcie obu rąk jest "mało wydajne, zmian nie wykazują" Załączony do skargi wyniki badania radiologicznego Zakładu Diagnostyki Obrazowej Szpitala Miejskiego w D. Nr [...] z dnia [...] r. datowanego bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w S. wskazuje natomiast u skarżącego między innymi na zaawansowane zmiany zwyrodnieniowo - wytwórcze w kośćcu nadgarstków obustronne, oraz obu stawach łokciowych. Wynik ten jak i pozostała dokumentacja lekarska stanowić winien materiał do wydania orzeczenia lekarskiego w toku ponownego rozpoznania sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 1998 r. (sygn. akt I SA 663/98 publ. LEX nr 45822) rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65 poz. 294) nakłada na właściwe organy obowiązek wszechstronnego zabrania materiału dokumentacyjnego tj. informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej, na podstawie których - zgodnie z przepisami § 7 i § 8 - właściwie jednostki organizacyjnego rozpoznania chorób zawodowych wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej. W podanym powyżej zakresie spełnienie tych wymogów stwarza prawnoprocesową gwarancję trafności rozstrzygnięcia administracyjnego. W tym stanie rzeczy wobec istnienia wyżej naprowadzonych braków postępowania, a więc nie pojęcia przez organy orzekające w sprawach wszelkich kroków niezbędnych do wnikliwego i wszechstronnego wygaśnięcia stany faktycznego, oraz rozważania materiału dowodowego, tj. wobec naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa decyzje organów I i II instancji nie mogły się ostać. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270) jako wydanych z naruszeniem Papisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu właściwy organ winien uzupełnić materiał dowodowy we skazanym wyżej kierunku , a w szczególności dowody w postaci dochodzenia epidemiologicznego środowiska pracy skarżącego. W tym celu organ między innymi skorzysta z wszelkiej dostępnej dokumentacji ( w tym archiwalnej) przesłucha skarżącego oraz świadków. Na tej to podstawie organ może zastosować pomiary z zakładów pracy, gdzie były wykonywane w różnych okresach na identycznym lub zbliżonym do zajmowanego przez skarżącego stanowisku pracy, przy uwzględnieniu warunków wykonywanej przez niego pracy. Następnie całość akt przedstawi upoważnionej placówce lekarskiej w celu wydania opinii po przeprowadzeniu badań skarżącego i zapoznaniu się z wynikami dochodzenia epidemiologicznymi oraz dokumentacją lekarską m.in. przedłożoną przez skarżącego. Orzeczenie lekarskie winno wiarygodnie precyzować charakter schorzenia skarżącego i wypowiedzieć się co do choroby zawodowej - zespołu wibracyjnego. W dalszej kolejności całokształtu materiału organ oceni pod kątem wiarygodności, po czym dokona ustaleń stanu faktycznego w istotnych dla rozstrzygnięcia, spełnionych do tej pory przesłanek. Te podda wnikliwym rozważaniom prowadzącym do wydania decyzji, którą umotywuje stosownie do brzmienia art. 107 § 3 kpa. Organ będzie miał również na względzie przepis art. 10 § 1 kpa. Wskazania do dalszego postępowania pozostają aktualne, mimo wejścia w życie z dniem 3 września 2002 r. rozporządzenia Rady ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia , rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132 poz. 1115). Zgodnie z § 10 powołanego wyżej rozporządzenia postępowanie w sprawach rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów.