II SA/Bd 44/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia (del. SSO) Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 r. na rozprawie przy udziale ---- sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na oryginale właściwe podpisy W dniu [...] A. i D. Z. wystąpili o wydanie pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego przy ul. [...] (dz.[...]), posadowionego na gruncie należącym do gminy, którym władali na podstawie umowy dzierżawy z [...]. [...] zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dążąc do ustalenia czy wnioskodawca legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego zwrócił się do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami o potwierdzenie tej okoliczności. W odpowiedzi stwierdzono, że Gmina Miasta T. nie jest zainteresowana realizacją inwestycji przez dzierżawców przed dokonaniem ich trwałego rozdysponowania. Poinformowano też wnioskodawców, że trwają prace mające na celu kompleksowe uregulowanie sytuacji terenowo-prawnej całego obszary zabudowanego zespołem pawilonów handlowych Pismem z [...] wypowiedziano wnioskodawcom umowę dzierżawy z zachowaniem 3-miesiecznego okresu wypowiedzenia. Bieg terminu rozpoczął się [...]. Decyzją z [...] nr [...] Prezydent Miasta T. odmówił A. i D. Z. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę pawilonu, podkreślając ,że Gmina Miasta T. nie jest zainteresowana realizacją przez dzierżawców inwestycji przed dokonaniem ich trwałego rozdysponowania, co zostało wyrażone w wypowiedzeniu umowy dzierżawy w dniu [...]. Tym samym organ uznał, że wnioskodawcy nie posiadają prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. W odwołaniu od decyzji z [...] A. Z. złożył wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie prawa materialnego( art. 33 ust.1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Dz. U. Nr 106 poz 1126 ze zm.) oraz art. 7, 8, 77§ 1 k.p.a.). Ponadto wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego na postawie art. 97§1 pkt 4 k.p.a. ,gdyż rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że nie jest wymagane potwierdzenie złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane a on jest w posiadaniu zgody wyrażonej przez wydzierżawiającego z [...]. Zgoda ta nie została cofnięta. To upoważnia odwołującego się do twierdzenia, że dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Przeciwne rozumowanie organu doprowadziło do naruszenia art.7,8 i 77§ 1 k.p.a. Nie było też podstaw do wypowiedzenia umowy dzierżawy z 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia. Umowa przewidywała taką możliwość tylko w przypadku realizacji planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach kwestie dotyczące oceny prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i skuteczność wypowiedzenia powinny być dokonana przez sąd powszechny, chyba że organ sam uzna wypowiedzenie za bezskuteczne. W dniu [...] Wojewoda [...] wydał decyzję [....] utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na rozbudowę. W uzasadnieniu przytoczono argumenty, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, zawierające się w stwierdzeniu, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 32 ust 4 pkt 2 pr. bud. . Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, na podstawie §9 umowy dzierżawy, Prezydent Miasta pismem z [...] wypowiedział umowę. Wskutek wypowiedzenia należy uznać, że inwestor w dniu orzekania nie dysponował nieruchomością na cele budowlane.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...], gdyż dysponuje pozwoleniem na rozbudowę obiektu. Niezależnie skarżący wskazał na nową okoliczność, że pismem z [...] ponownie wypowiedziano jemu umowę dzierżawy co oznacza anulowanie poprzedniego wypowiedzenia z [...] potwierdzając zasadność prezentowanego przez skarżącego stanowiska, że dysponował prawem on prawem do nieruchomości na cele budowlane w dniu wydawania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust.4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz.2016 ze zm.) pozwolenie na budowę może zostać wydane wyłącznie temu ,kto m. in. złoży oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawa przed nowelizacją wymagała wykazania tej okoliczności. Istotą rozpoznawanej sprawy jest ocena pojęcia posiadania prawa w tym znaczeniu w odniesieniu do uprawnień skarżącego wynikających z umowy dzierżawy gruntów gminnych. W słowniku pojęć ustawowych, w art. 3 pkt 11 pr. bud. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu ,ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych. W wyroku z 2. 10.1986r. IV S.A. 400/86 ( ONSA 1986/02, poz. 56)NSA orzekł, że prawo do dysponowania nieruchomością należy oceniać według przepisów prawa cywilnego i może ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych jak i z umowy najmu lub dzierżawy lub innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. Skarżący włada nieruchomością jako dzierżawca na podstawie umowy z [...] Przedmiot umowy został określony jako teren z przeznaczeniem pod segment pawilonowy nr1. Aneksem z [...] rozszerzono powierzchnię dzierżawionego terenu o 29 m-. Legitymując się dodatkowo pismem Wydziału Mienia Komunalnego z [...] z informacją, że Zarząd Miasta T. wyraził zgodę na wydzierżawienie przyległego do pawilonu gruntu w celu rozbudowy obiektu, skarżący wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. W ramach swobody kontraktowania właściciele są uprawnieni do udostępnienia swoich nieruchomości innym podmiotom. Konsekwencją takiego działania jest rezygnacja przez właściciela z części własnych uprawnień w zakresie władztwa nad nieruchomością odpowiadającego własnym prawom podmiotowym. Typowym przykładem jest oddanie nieruchomości w dzierżawę. Podmiot na którego przeszły uprawnienia ,po spełnieniu kryteriów określonych w treści art. 32 ust 4 pkt 2 w zw. z art.3 pkt 11 pr. bud. może uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę . Tym kryterium jest posiadanie zgody właściciela na realizację dopuszczonego przez prawo zamierzenia inwestycyjnego przez dzierżawcę. Samo zawarcie umowy dzierżawy nie oznacza bowiem, że na gruncie przepisów prawa budowlanego przekazane władztwo dzierżawcy jest wystarczające do uzyskania pozwolenia na budowę, jeśli nie zawiera dodatkowej, wyraźnej zgody na realizację celu budowlanego. W art. 3 pkt 11 pr. bud. prawo do dysponowania nieruchomością w ramach stosunku zobowiązaniowego wiążę się z realizacją celu budowlanego. Zakres pojęciowy tego prawa nie pokrywa się zatem z przekazaniem władztwa jako formy swobodnego dysponowania nieruchomością co do sposobu i czasu używania. Do czasu wejścia w życie noweli do Prawa budowlanego (ustawa z 27.03.2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw Dz. U. Nr 80 poz.718) inwestor musiał w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że takim prawem dysponuje. Obecnie wystarczające jest złożenie stosownego oświadczenia pod groźbą odpowiedzialności karnej- art.32 ust.4 pkt2 pr. bud. W obu jednak regulacjach główny akcent położony jest na uzyskanie zgody od właściciela na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane. W rozpoznawanej sprawie wydzierżawiający chcąc zapobiec realizacji przez dzierżawcę wskazanego celu, wypowiedział umowę dzierżawy. Kwestie związane z wypowiedzeniem umowy nie są najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro stosunek zobowiązaniowy nadal istnieje ( bez względu na to czy biegnie termin wypowiedzenia czy nie). Wyrażenie zgody na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane nie należy do essentialia negotii umowy dzierżawy, stanowi jedynie dodatkowy element umowy, który jest wyłącznie istotny z punktu widzenia przepisów administracyjnych. W tych okolicznościach nie ma powodu łączenia obu kwestii. Podstawowe znaczenie ma ustalenie czy dzierżawca nadal dysponuje zgodą na rozbudowę obiektu, który był przedmiotem wniosku. Oceniając wydane decyzje należy stwierdzić, że organy tej kwestii nie rozważyły we właściwy sposób. Adresatem zgody był dzierżawca, zatem ewentualne jej cofnięcie również powinno zostać skierowane do strony umowy. Dokonywanie ustaleń przez organ o braku zgody na podstawie wypowiedzenia umowy i uzyskania informacji od wydzierżawiającego o cofnięciu takiej zgody należy uznać za zupełnie dowolne i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa. By stwierdzić, że wolą wydzierżawiajacego jest cofnięcie zgody na wykorzystanie nieruchomości na cele budowlane konieczne jest złożenie wyraźnego oświadczenia woli stronie umowy. Samo wypowiedzenie umowy nie musi oznaczać cofnięcia zgody. Nie ma też podstaw do ustalenia, że złożenie takiego oświadczenia organowi przez wydzierżawiającego jest skuteczne i zastępuje obowiązki wynikające ze stosunku prawnego ,który stanowi jego źródło. Dopóki obowiązuje umowa i nie doszło do skutecznego cofnięcia zgody na realizację celu budowlanego, zachowują ważność wszystkie jej postanowienia. Bezspornie umowa jeszcze nie wygasła, nawet jeśli biegnie termin wypowiedzenia . Jeśli zostanie ustalone, że wydzierżawiającey złoży dzierżawcy wyraźne oświadczenie woli o cofnięciu zgody a skarżący nie zaakceptuje stanowiska wydzierżawiającego i będzie podtrzymywał wniosek o uzyskanie pozwolenia na budowę, organ ewentualnie rozważy czy nie będzie wchodziła w grę sprawa przesądzenia kwestii prejudycjalnej, skutkującej koniecznością obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego ( art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.). Uznając, że doszło do wadliwego i dowolnego dokonania ustaleń, naruszając normy art.7, 77,80 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145§1 pkt1c ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153,poz 1270) orzekł jak w sentencji.