II SA/Bd 9/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia (del. SSO) Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 r. na rozprawie przy udziale --- sprawy ze skargi Cukrowni M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego oddala skargę Na oryginale właściwe podpisy Decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] nakazano Cukrowni M. w M. przedłożenie w terminie do 30 października 2003 r. projektu budowlanego instalacji c.o. dla budynku nr 4 należącego do A i P. G. w budynku nr [...] w M. wraz z ekspertyzą techniczną stropu, na którym ustawiono kocioł centralnego ogrzewania, uzgodnieniami projektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej, sanitarno-higienicznej i bhp, a także opinią kominiarza dotyczącą podłączenia kotła do instalacji kominowej i sprawności wentylacji. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, ale w związku z ich zakończeniem, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest przedłożenie żądanych dokumentów. Obowiązek taki spoczywa na inwestorze, którym jest Cukrownia M. Spółka wykonywała instalację c.o. w lokalach swych byłych pracowników, po likwidacji kotłowni zakładowej. W odwołaniu od decyzji Spółka podkreśliła, że nie ma podstaw do uznania jej za stronę w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż inwestorem byli wyłącznie właściciele lokalu mieszkalnego tj. małżonkowie G., którym przysługiwało prawo do lokalu. Cukrownia nie zobowiązywała się do wykonania kotłowni, lecz w ramach darowizny przekazała i zamontowała urządzenie grzewcze do istniejącej instalacji centralnego ogrzewania. Wykonując roboty określone w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] nr [...] uchylono decyzję w części dotyczącej terminu dostarczenia dokumentów i zakreślono nowy termin wykonania obowiązków – do dnia 15.01.2004 r., utrzymując w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podkreślono, że z uwagi na charakter robót oraz treść porozumienia między wspólnotą mieszkaniową, a Spółką, inwestorem jest Cukrownia M. Na inwestorze spoczywają określone obowiązki wynikające z Prawa budowlanego. Z ustaleń organu wynika, że budynek posiadał instalację centralnego ogrzewania zasilaną z kotłowni zewnętrznej, usytuowanej na terenie Cukrowni. Kotłownia została zlikwidowana, a Spółka zobowiązała się do wykonania remontu i przebudowy instalacji c.o. Z protokołu kontroli z [...] wynika, że zamontowano kocioł węglowy w pomieszczeniu strychowym, wykonano nową instalację c.o., pozostawiając dotychczasowe grzejniki żebrowe. Teren budowy przekazano [...] i latem wykonano remont. W ramach porozumienia łączącego Spółkę ze Wspólnotą zlecono Spółce wykonanie projektu technicznego nowej instalacji c.o., zakup urządzeń grzewczych oraz ich montaż. Następnie Spółka zawarła umowę z wykonawcą na realizację robót budowlanych. Wobec nie zatwierdzenia przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego i nie zgłoszenia zamiaru wykonania robót, naruszono przepisy ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i 3, gdyż remont obiektu budowlanego wiąże się z remontem i przebudową jego instalacji grzewczej. Roboty nie polegały na instalowaniu urządzeń na budynku, o czym stanowi art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, co wraz z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b nie wymagałoby pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. W tych okolicznościach należało uznać, że roboty wykonano w warunkach samowoli budowlanej. To uprawniało organ nadzoru budowlanego do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Instalacje grzewcze winny być projektowane i wykonane zgodnie z przepisami zawartymi w Dziale IV Rozdział 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Oceniając zarzut, że Spółka nie jest inwestorem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego organ uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Spółka zleciła wykonanie robót budowlanych wykonawcy umową z 28.05.2003 r., przekazała teren budowy, pokryła koszty inwestycji i wykonała część obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji. To zasługuje na uznanie jej za inwestora, a przez zawarcie umowy ze Wspólnotą uzyskała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Cukrownia M. S.A. w M. zgłosiła zarzut: • nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, • naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) przez przyjęcie, że skarżąca posiadała legitymację do wystąpienia z wnioskiem w sprawie pozwolenia na budowę, • naruszenia art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ustalenie, że skarżąca miała tytuł prawny do dysponowania lokalem mieszkalnym stanowiącym własność P. i A. G., • naruszenia art. 24 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez ustalenie, że pozwolenia na budowę wymaga instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, względnie ich uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że nie jest podmiotem zobowiązanym do wykonania czynności wskazanych przez organ, gdyż nie jest inwestorem, a ponadto wykonane roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia, gdyż podłączenie urządzenia grzewczego nastąpiło do istniejącej instalacji c.o., a wymiana istniejących rur stalowych na miedziane nie jest remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. O braku podstaw do traktowania Spółki jako inwestora świadczy brak tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo status inwestora ma podmiot dokonujący nakładów na własnym majątku trwałym. Skarżąca nie występowała w takiej roli i nie była umocowana do działania w imieniu i na rzecz właścicieli lokalu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Finansowanie zakupu urządzenia grzewczego i instalacji stanowiło darowiznę, na którą P. G. wyraził zgodę. W tych okolicznościach Spółka nie ma statutu inwestora, gdyż są nim właściciele lokalu mieszkalnego – małżonkowie G. Podobnie jak w odwołaniu od decyzji skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (po nowelizacji) na instalowanie urządzenia na obiekcie budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jak również nie istnieje obowiązek zgłoszenia wykonania robót. Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy inwestorem przeprowadzonych robót budowlanych są właściciele lokalu, czy skarżąca. Przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (ostatni tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz.2016 ze zm.) nie definiują pojęcia inwestora. Takiej definicji nie zawierała też ustawa przed nowelizacją. Konieczna jest zatem próba określenia tego pojęcia przez pryzmat praw i obowiązków, które przysługują podmiotowi zamierzającemu realizować przedsięwzięcie budowlane na podstawie przepisów wynikających z ustawy. Przystąpienie do analizy tego problemu wymaga oceny wszelkich działań służących uzyskaniu przez dany podmiot decyzji uprawniającej do budowy obiektu budowlanego lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie. Uzyskanie pozwolenia na budowę lub obowiązek zgłoszenia zamiaru realizacji danego przedsięwzięcia określonego przepisami, ( gdy nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę) spoczywa na inwestorze. Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę ( a przez art. 30 ust.2 Pr. bud. przy zgłoszeniu) może zostać wydane wyłącznie temu, kto m. in. złoży oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpoznawanej sprawie pozostaje do oceny pojecie posiadania prawa w tym znaczeniu. W słowniku pojęć ustawowych, w art. 3 pkt 11 Pr. bud. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych. W wyroku z 2.10.1986r. IV SA 400/86 ( ONSA 1986/02, poz. 56) NSA orzekł, że prawo do dysponowania nieruchomością należy oceniać według przepisów prawa cywilnego i może ono wynikać zarówno z prawa własności i innych praw rzeczowych jak i z umowy najmu lub dzierżawy lub innych stosunków zobowiązaniowych, jeżeli wynika z nich prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. Główny zarzut skarżącej odnosi się do twierdzenia, że nie posiadała ona legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę z powodu braku tytułu prawnego do dysponowania lokalem. To doprowadziło do naruszenia art. 28 ust. 2 i art.3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126). In concreto wyjaśnienia więc wymaga charakter prawny porozumienia łączącego Spółkę ze wspólnotą mieszkaniową. W ramach tego porozumienia zawartego [...] Spółka zobowiązała się do wykonania na rzecz wspólnoty nakładów rzeczowych w postaci instalacji urządzeń służących do wytwarzania energii cieplnej przeznaczonej do ogrzania lokali mieszkalnych. Świadczenie Spółki polegało na sporządzeniu projektu technicznego, zakupu urządzenia grzewczego i robót montażowych. W ramach wykonywanych prac konieczna stała się też rozbiórka części istniejącej instalacji. W § 3 porozumienia Wspólnota wyraziła zgodę na dokonanie tych prac przez skarżącą i poniesienia nakładów w miejscu przez nią wskazanym. To, że w porozumieniu nie zawarto wyraźnie oświadczenia o wyrażeniu zgody na udostępnienie lokalu nie ma istotnego znaczenia, gdyż per facta concludentia doszło do wyrażenia takiej zgody. Niezależnie od tego przez zawarcie porozumienia, w którym Spółka zobowiązała się do przeprowadzenia remontu, a członkowie Wspólnoty - właściciele lokalu wyraźnie wyrazili na niego zgodę, uprawnia do stwierdzenia, że tym samym Spółka uzyskała prawo do dysponowania lokalem, zwłaszcza, że właściciele nie sprzeciwili się temu prawu, pozwalając na wykonanie postanowień porozumienia. W ramach swobody kontraktowania właściciele lokali są uprawnieni do udostępnienia ich innym podmiotom, które zamierzają za ich zgodą na własny koszt realizować dopuszczone przez prawo zamierzenie inwestycyjne. Taki wniosek znajduje uzasadnienie w świetle art. 30 ust2 w zw. z art.3 pkt 11 Pr. bud. Typowym przykładem jest oddanie lokalu w najem z wyrażeniem zgody na wykonywanie robót budowlanych przez najemcę. W takim przypadku wiąże się to rezygnacją z części uprawnień właściciela, których następstwem jest przekazanie dość szerokiego władztwa nad lokalem odpowiadającego własnemu prawu podmiotowemu. Nie oznacza to jednak, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego władztwo takie należy rozumieć szeroko. Ustawa operuje wąskim pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością. W art. 3 pkt 11 Pr. bud prawo do dysponowania nieruchomością w ramach stosunku zobowiązaniowego wiążę się wyłącznie z realizacją celu budowlanego. Zakres pojęciowy tego prawa nie musi pokrywać się zatem z przekazaniem władztwa jako formy swobodnego dysponowania nieruchomością co do sposobu i czasu używania. Wystarczające jest ustalenie czy uprawniony podmiot wyraził zgodę na wykonanie robót budowlanych i w tym zakresie umożliwił ich realizację przez udostępnienie nieruchomości. Chodzi zatem tylko o takie uprawnienie do dysponowania, które umożliwi realizację celu budowlanego. Warto tu przytoczyć wyrok NSA z 10.07.1987r. IV SA 381/87(ONSA 1988 nr 1 poz.7), w którym stwierdza się, że warunek wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością jest spełniony, gdy inwestor uzyska zgodę właściciela na budowę projektowanego obiektu ( w obecnym stanie prawnym wymagane jest złożenie tylko oświadczenia). Dysponowanie prawem własności lokali przez członków wspólnoty mieszkaniowej nie oznacza wyłączności w uzyskaniu statusu inwestora w przypadku wykonywania robót budowlanych. Osoba, która uzyskała zgodę podmiotu uprawnionego na wykonanie remontu na podstawie umowy cywilnoprawnej uzyskała też prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tego punktu widzenia skarżąca spełniła jedno z ważniejszych kryteriów koniecznych dla ustalenia, że występowała w roli inwestora. Oczywistym jest, że nie tylko ta okoliczność może przesądzać o uzyskaniu statusu inwestora. Za inwestora należy uznać podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizującego proces budowy czy remontu. Niewątpliwie również ten warunek spełniała skarżąca. Wprawdzie źródło pochodzenia środków jest obojętne z punku widzenia przepisów prawa budowlanego, ale tutaj ten problem nie występował, gdyż roboty zostały sfinansowane przez Spółkę. Kolejnym argumentem przemawiającym za koniecznością określenia skarżącej inwestorem jest występowanie w imieniu własnym jako strona umowy o wykonanie robót przez W. P. - wykonawcę. Nie ma żadnych przeszkód, by zachowując przymiot inwestora działać w imieniu własnym na rzecz innego podmiotu. Oceniając całokształt okoliczności sprawy, zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące poruszonych kwestii nie zasługują na uwzględnienie i zdaniem Sądu uprawniają do stwierdzenia, że skarżąca występowała w roli inwestora. W konsekwencji bezprzedmiotowy jest też zarzut dotyczący nieważności decyzji. Kolejny zarzut dotyczył błędnego ustalenia przez organ, że wykonywane prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Ten zarzut jest o tyle słuszny, że organ I instancji błędnie przyjął, że charakter wykonywanych robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Należy jednak zwrócić uwagę, że organ II instancji wyraźnie wskazał na konieczność zgłoszenia takich prac, a zaniechanie tego obowiązku stanowiło naruszenie art. 30 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust 2 pkt 1 i 3 Pr. bud. Przedstawiona przez organ kwalifikacja w odniesieniu do nałożonego decyzją obowiązku nie miała jednak wpływu na treść decyzji, zatem nie ma postaw do zakwalifikowania tego uchybienia jako mającego wpływ na wynik postępowania . Skarżąca wskazuje też na naruszenie prze organ art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres i charakter obowiązków nałożonych porozumieniem, polegających na przebudowie instalacji zaopatrującej mieszkańców w ciepło w obiekcie nie może być oceniony jako instalowanie urządzeń na obiekcie ( art. 29 ust 2 pkt 15 Pr. bud.) To, że w obiegowym pojęciu czasami zdarza się utożsamiać przyimek "na" z "w" nie oznacza, że taka interpretacja jest prawidłowa. Wykonane roboty miały miejsce w obiekcie a nie na obiekcie, stąd nie ma podstaw do kwalifikowania ich jako "instalowania urządzeń na obiektach budowlanych" w rozumieniu zacytowanego przepisu. Ustalenia organu w zakresie charakteru robót są prawidłowe (art. 29 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.). W zakresie łączących się z tym wymogów określonych przepisami Prawa budowlanego, prawidłowe jest stanowisko organu o konieczności nałożenia na inwestora obowiązku zawartego w zaskarżonej decyzji. Z tych powodów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. M. Linska-Wawrzon W. Czerwiński R. Owczarzak