II SA/Łd 1928/03

Dnia 20 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz M. K. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnie- nia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 4 sierpnia 2003 roku M. K. wniósł zarzut do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. kwestionując zamierzony przebieg projektowanej obwodnicy, przecinającej nieruchomość oznaczoną numerami działek 11/1 i 51, stanowiącą jego własność. W uzasadnieniu wskazał, iż nieruchomość ta leży w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zurbanizowanych, przeznaczona jest pod budownictwo jednorodzinne i w takim też celu zamierza ją wykorzystywać. Planowana obwodnica mogłaby zaś bez zbędnych nakładów oraz uciążliwości przebiegać w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej autostrady. Zaproponował, aby pas obwodnicy oraz autostrady oddzielić od terenów zurbanizowanych jednym pasem ochronnym. W przeciwnym bowiem wypadku uciążliwość obwodnicy i autostrady zwielokrotni negatywne oddziaływanie względem zamieszkanej części miasta ponad przeciętną miarę. Ponadto podniósł, iż zamierzony przebieg projektowanej obwodnicy stanowiąc barierę dla przyszłego rozwoju miasta, jednocześnie będzie źródłem uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz całego miasta. Zmiana planu i przekwalifikowanie gruntów z terenów budowlanych na tereny użyteczności publicznej skutkować zaś będzie utratą wartości handlowej zarówno gruntu, przez który obwodnica będzie przebiegać, jak i gruntów sąsiednich. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w S. odrzuciła zarzut M. K. podnosząc, że projektowana, południowa obwodnica miasta S. pozwoli na wyeliminowanie ruchu tranzytowego prowadzonego ul. A. przez centrum miasta. Wstępne wytrasowanie projektowanej drogi, jej powiązania z układem komunikacyjnym zewnętrznym i wewnętrznym miasta oraz relacje z terenami przewidzianymi do rozwoju ustalono w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S.", zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] którego zadaniem było określenie struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta wraz z uwzględnieniem kierunków jego rozwoju. Projektowana obwodnica została przeprowadzona w taki sposób, że oddziela tereny zabudowy mieszkaniowej (uwzględniając tereny dla rozwoju tej funkcji) od terenów przewidzianych dla zagospodarowania w formie zabudowy usługowej i produkcyjnej (tereny pomiędzy autostradami i obwodnicą), tym samym nie stanowi ona bariery dla przyszłego rozwoju miasta. Od terenów przewidzianych dla rozwoju funkcji mieszkaniowej oddziela ją pas zieleni izolacyjnej. Projektowany przebieg obwodnicy spełnia także warunki wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Fragmenty działek należących do Wnioskodawcy znajdują się na terenach oznaczonych symbolami 3.19MN oraz 3.25.MN, stanowiących rezerwy rozwojowe miasta dla budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. W skardze na powyższą uchwałę M. K. zażądał jej uchylenia, podnosząc przy tym, iż powołane w tejże uchwale przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zostały uchylone z dniem 11 lipca 2003 r. na podstawie art. 88 ustawy z dnia 10 maja 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustęp 2 powołanego przepisu dotyczy zaś przedłużenia mocy obowiązującej art. 31a uprzedniej ustawy. Skarżący wskazał także, iż zaskarżona uchwała narusza art. 1 ust.1 pkt 2, ust.2 pkt 3,5,7, art. 6, art. 10 ust. 1 pkt 1,2,3,5, art. 11 pkt 6,7,8, art. 15 ust. 3 pkt 2 i 3, art. 17 pkt 4,6,7,8, art. 28 ust. 1 oraz art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Miejska w S. przesyłając akta sprawy nie ustosunkowała się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ustawą o p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zwanej dalej ustawa o u.s.a. Stosownie do treści art.1 § 1 i 2 ustawy o u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd rozpoznający sprawę bada czy zaskarżony akt administracyjny nie został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie przed odpowiednimi organami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w S. o odrzuceniu zarzutu do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgłoszonego na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż rozpatrując zarzut w trybie powołanej wyżej ustawy, Rada Miejska w S. nie dopuściła się naruszenia prawa. Wprawdzie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym utraciła moc obowiązującą z dniem 11 lipca 2003 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jednakże na podstawie art. 85 ust. 2 tej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Podniesiony w skardze zarzut, dotyczący utraty mocy obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie jest zatem zasadny. Nie oznacza to, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki do uwzględnienia skargi. Uprawnionym do wniesienia zarzutu na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia poczynione w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do wglądu. Niewątpliwie, zaprojektowanie przebiegu obwodnicy południowej miasta S., częściowo na nieruchomości będącej własnością skarżącego godzi w jego interes prawny. Prawo własności mimo, iż jest prawem chronionym Konstytucją (art. 64 Konstytucji R.P.) jak i przepisami kodeksu cywilnego (art. 140 i następne k.c.) nie jest prawem absolutnym i może podlegać różnym ograniczeniom. W sytuacjach przewidzianych prawem może również nastąpić pozbawienie prawa własności. Zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności. Jednocześnie z mocy art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza, iż wyłącznie gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Z przytoczonych przepisów wynika, iż na etapie tworzenia projektów lub zmian planu zagospodarowania przestrzennego musi dochodzić do kolizji pomiędzy interesem publicznym (społeczności lokalnej) a interesem indywidualnym (poszczególnych członków tej społeczności). Rozpatrując zarzuty do projektu (zmiany) planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmując w tym przedmiocie uchwałę, musi zatem wszechstronnie rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne, uzasadniając swoje stanowisko. W szczególności powinna ocenić i wyważyć zakres naruszonego interesu prawnego skarżącego, wyjaśniając dlaczego daje priorytet interesowi publicznemu. W rozpoznawanej sprawie, odrzucając zarzut M. K. Rada Miasta S. odwołała się ogólnie do ustaleń zawartych w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S." oraz do uzgodnień co do parametrów technicznych drogi, dokonanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Tymczasem skarżący w zgłoszonym zarzucie podniósł, iż projektowana obwodnica mogłaby bez zbędnych nakładów i uciążliwości przebiegać w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej autostrady. Z załączonych do akt dokumentów (planów) wynikało, iż wniosek ten wydaje się być uzasadniony. Na rozprawie przed sądem strona przeciwna podniosła, co prawda, iż inne usytuowanie obwodnicy, przy uwzględnieniu uzgodnień, co do jej parametrów technicznych, wiązałoby się z poniesieniem przez gminę znacznych kosztów. Okoliczność ta, jak wynika z protokołu posiedzenia Rady Miasta S. nie była jednak przedmiotem rozważań a w każdym razie nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Także lakoniczne odwołanie się, co do parametrów technicznych obwodnicy jest mało przekonywujące i nie wyjaśnia dlaczego usytuowanie obwodnicy południowej w innym miejscu nie jest możliwe, bądź z jakiego powodu byłoby niekorzystne z punktu widzenia interesu publicznego. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia zatem wymagań o jakich mowa w art. 24 ust. 3 powoływanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, podkreślenia wymaga, iż obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu powstaje tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z naruszeniem porządku prawnego. Nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszenie interesu prawnego nastąpiło zgodnie z prawem w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z 23.03.1998 r., sygn.akt IV SA 2097/97 - LEX nr 43844). Zwrócić także należy uwagę, iż rozpoznając zarzut, który jest zindywidualizowanym środkiem prawnym służącym konkretnemu podmiotowi, rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia okoliczności dotyczących innych podmiotów, podnoszonych przez osobę wnoszącą zarzut. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie konkretnego zarzutu, że projektowane zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego godzą także w interesy prawne innych osób. Osobom tym przysługują bowiem własne środki prawne. Mając na uwadze, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia art. 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy o p.s.a. stwierdził jej nieważność. Na podstawie art. 152 ustawy o p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wydanego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 powołanej wyżej ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.