II SA 1666/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Irena Szczepkowska (sprawozdawca) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu- - oddala skargę. Uchwałą Nr "[...]" z dnia 27 lutego 2003 r. Rada Powiatu wprowadziła zmiany do własnej uchwały Nr "[...]" z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć niektórych nauczycieli oraz zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym. Rada Powiatu powołując się na przepisy art. 4 ust. l pkt l i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578, zm. Dz.U. Nr 155 poz. 1014) oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r., Nr 56, poz. 357 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Kuratorium Oświaty w O. - Delegatura w E., wprowadziła nowe (zwiększone) normy w zakresie: l/ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych prowadzonych bezpośrednio z dziećmi, młodzieżą i słuchaczami placówek kształcenia ustawicznego oraz na rzecz dzieci i ich rodzin przez nauczycieli, nie wymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, zatrudnionych w pełnym wymiarze zajęć (§ l ust. l uchwały), 2/ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli zatrudnionych w pełnym wymiarze zajęć prowadzących zajęcia z przedmiotów o różnym wymiarze godzin (§1 ust. 2 uchwały). Ponadto w/w uchwałą nadano nowe brzmienie § 4 ust. 2 uchwały z 30 marca 2000r.: "Tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli, zatrudnionych w niepełnym wymiarze zajęć, prowadzących zajęcia z przedmiotów o różnym wymiarze godzin, ustala się według przedmiotu, którego nauczyciel naucza w większym wymiarze". Wykonanie uchwały Rada Powiatu powierzyła Zarządowi Powiatu (§ 2 uchwały) i postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą od l września 2003 r. (§3 uchwały). Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr "[...]" z dnia l kwietnia 2003 r., wydanym na podstawie art. 79 ust. l ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142 z 2001 r., póz. 1592 ze zm.) Wojewoda stwierdził nieważność powołanej wyżej uchwały Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia 27 lutego 2003 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, iż uchwała ta została podjęta z rażącym naruszeniem prawa powodującym jej nieważność. Ustalenie bowiem obowiązkowego wymiaru godzin dla nauczycieli dotyczy bezpośrednio praw i interesów pracowniczych i leży w zakresie zadań związków zawodowych. Podniesiono nadto, iż organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r, o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 854 ze zm.) zobowiązane są projekty aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych kierować do odpowiednich władz statutowych związków zawodowych określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy niż 30 dni. Organ nadzoru wskazał, iż w niniejszej sprawie Rada Powiatu poinformowała co prawda w dniu 17 lutego 2003 r., związki zawodowe o projekcie przedmiotowej uchwały lecz nie wyznaczyła jej terminu do wydania opinii ani też nie oczekiwała na wydanie takiej opinii w terminie nie krótszym niż 30 dni od przedstawienia projektu uchwały. Organ nadzoru zreasumował, że uchwała z dnia 27 lutego 2003 r. podjęta została bez konsultacji ze związkami zawodowymi. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła w imieniu Powiatu - Rada Powiatu wnosząc o uchylenie tego aktu z powodu niezgodności z prawem i zasądzenie od Wojewody na jego rzecz kosztów postępowania według spisu kosztów Strona skarżąca nie zgadza się z zarzutem rażącego naruszenia prawa, gdyż - jej zdaniem - art. 19 ust. 2 powołanej ustawy nie ma zastosowania do przedmiotu regulowanego przez organ prowadzący szkołę w oparciu o art. 42 ust. 7 Karty Nauczyciela uchwałą będącą aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. W ocenie strony skarżącej uchwała Rady Powiatu określająca tzw. "pensum nauczycielskie" nie ustanawia prawa powszechnie obowiązującego, nie jest też aktem pochodzącym od pracodawcy. Wyrażono nadto pogląd, iż organ prowadzący szkołę działa tu z pozycji organu nadzoru realizując własne zadania w formie aktu wewnętrznego wiążącego tylko podległe sobie jednostki oświaty, stąd taka uchwała nie wymaga spełnienia obowiązku konsultacji z organami reprezentatywnych organizacji związkowych ani też ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa w trybie ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 622, poz. 718). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, w związku reformą sądownictwa administracyjnego podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § l, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. l ust. l ustawy). W niniejszej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały Rady Powiatu nie naruszyło przepisów zarówno materialnego jak i ustrojowego prawa administracyjnego. Uchwała Rady Powiatu, której nieważność stwierdził Wojewoda, wydana została na podstawie art. 4 ust l pkt l i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Powołany w uchwale przepis art. 4 ust. l pkt l ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Natomiast stosownie do treści art. 12 pkt 11 "Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy: podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Taką właśnie inną sprawą zastrzeżoną ustawą z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela jest przedmiotowa uchwała Rady Powiatu , podjęta na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 3 tejże ustawy. Przepis ten stanowi, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół, nie wymienionych w ust. 3, w tym również nauczycieli szkół zaocznych, nauczycieli w systemie kształcenia na odległość, nauczycieli przedmiotów o różnym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych, oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym i w systemie kształcenia na odległość. Strona skarżąca na poparcie swego stanowiska, że podjęta przez nią uchwała w sprawie zmiany tzw. "pensum nauczycielskiego" nie wymagała opinii związków zawodowych, odwołała się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r., sygn. akt I PZP 2/93 (OSNC 1994 Nr l póz. 1) i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1994 r. sygn. akt SA/GD 2363/93 (Wspólnota z 1994 r. Nr 52, str. 32). Zauważyć jednak należy, że wskazane orzeczenia wydane zostały na tle odmiennego stanu prawnego; obowiązujący wówczas przepis art. 19 stanowiący o uprawnieniu związków zawodowych do udziału w procesie legislacyjnym przez przedkładanie opinii odnosił to uprawnienie do "założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw". Sąd Najwyższy w powołanej przez stronę skarżącą uchwale z dnia 17 czerwca 1993r. nawiązał do poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 1985 r. Nr 54, poz. 277 ze zm.) wskazując, że uregulowane w niej uprawnienia opiniodawcze związków zawodowych odnosiły się do projektów "aktów prawnych", czyli do każdego rodzaju aktu normatywnego (w tym aktu normatywnego o charakterze wewnętrznym), a również można je było odnieść do aktów generalnych nie zawierających treści normatywnych. Natomiast odnosząc się do art. 19 ust 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234) Sąd Najwyższy wskazał, iż treść tego artykułu wyraźnie i wprost odnosi ten obowiązek jedynie do założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw, czyli w wypadku organów samorządu terytorialnego będzie to tylko jedna kategoria aktów normatywnych powszechnie obowiązujących - założenia i projekty aktów wykonawczych do ustaw. W tym miejscu wskazać należy, iż na mocy art. 21 pkt l ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080) art. 19 ust. l ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych otrzymał nowe brzmienie. Przepis ten stanowi: "Organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których, opiniowanie regulują odrębne przepisy". Z kolei w myśl art. 19 ust. 2 tej ustawy organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. l, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni". Z analizy przytoczonych wyżej przepisów wynika, że określenie "projekty ustaw oraz aktów wykonawczych" ustawodawca zastąpił szerszym pojęciem: "akty prawne", co zdaniem Sądu uprawnia do uznania, że obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych przez organy samorządu terytorialnego rozciągnięty został na wszystkie rodzaje aktów normatywnych wydawanych przez te organy. Nie ulega wątpliwości, że podjęta w rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Powiatu w sprawie zmiany obowiązkowego wymiaru godzin pracy niektórych nauczycieli jako wydana na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 20 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela jest aktem normatywnym. Na mocy tegoż przepisu rada powiatu została upoważniona do unormowania konkretnej materii ustawowej, jaką jest obowiązkowy wymiar czasu pracy niektórych nauczycieli. Sąd podziela także stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż ustalenie obowiązkowego wymiaru godzin dla nauczycieli jako dotyczące bezpośrednio praw i interesów pracowniczych jednej z grup ludności należącej do społeczności lokalnej leży w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Dlatego też Rada Powiatu przed podjęciem uchwały w sprawie zmiany obowiązkowego wymiaru czasu pracy niektórych nauczycieli obowiązana była skierować projekt tego aktu prawnego do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.) Mając na uwadze, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest uregulowany ustawowo, pominięcie związku zawodowego w opiniowaniu projektu uchwały organu powiatu, nie może być potraktowane inaczej, jak tylko naruszenie prawa istotne, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a w konsekwencji skarga, wobec bezzasadności, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).