II SA/Po 374/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Asesor sąd. Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Protokolant Sekr. sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi E.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2001 r. Nr [....]; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka Decyzją z dnia [...]czerwca 2001r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 z 1981 r. poz. 229 ze zmianami) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zmianami) nakazał skarżącej E.P. rozbiórkę budynku letniskowego wybudowanego w miejscowości T. gm. S. , na działce nr ewidencyjny gruntu [...]o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż obiekt wybudowano w 1991 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi teren ten przeznaczony jest na cele rolnicze bez prawa budowy budynków letniskowych. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, iż przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 40 m od rzeki P. , podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy dla obszaru chronionego krajobrazu wynosi 80 m. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, iż w 1991 r. zwróciła się ustnie do Urzędu Gminy S. z wnioskiem o wyrażenie zgody na postawienie budynku o charakterze zaplecza gospodarczego na dzierżawionej działce nr [...] o powierzchni [...]ha. Uzyskała wówczas zapewnienie, że postawienie budynku na trwałych fundamentach nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśniła ponadto, że działkę tę dzierżawiła od kilku lat, a dopiero w późniejszym czasie została ona podzielona na działki o mniejszej powierzchni, z których jedną kupiła na zasadzie pierwokupu. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji argumentował, że przedmiotowy budynek wybudowany został bez pozwolenia, z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjętego uchwałą nr V/24/89 Rady Narodowej Gminy S. z dnia 6 kwietnia 1989 r., a zmienionego uchwałą Rady Gminy nr IV/42/92 z dnia 09 września 1992 r. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że gmina S. została włączona w skład obszaru chronionego krajobrazu w województwie p. pod nazwą "[...]", który utworzony został uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 31 maja 1989 r. (Dz.Urz. Woj. P. Nr 11 z dnia 16.06.1989 r.) oraz rozporządzeniem Wojewody P. z dnia [...] maja 1998 r. nr 5/98 (opubl. w Dz.Urz. Woj. P. Nr 13 z dnia 16.06.1998 r.), które zostało utrzymane w mocy obwieszczeniem Wojewody z dnia [...]marca 1999 r. w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie województwa w. (Dz.Urz. Województwa W. nr 14 z dnia 31 marca 1999 r.). W związku z powyższym obiekty budowlane na terenie gminy S. muszą spełniać dodatkowe warunki, określone wskazanymi przepisami. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały nr IX/56/89 WRN w P. z dnia [...] maja 1989 r. został wprowadzony zakaz lokalizowania budownictwa letniskowego w odległości mniejszej niż 100 m od brzegów rzeki. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie orzeczeń obu organów, jako wydanych z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Skarżąca wskazała na błędne powołanie w sentencji decyzji I instancji art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., podczas gdy w uzasadnieniu decyzji przytoczono postanowienie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zdaniem skarżącej samo przeznaczenie gruntu na cele produkcji rolnej nie stanowi o braku możliwości jego jakiejkolwiek zabudowy. Taki zakaz musiałby wynikać w planu miejscowego, podczas gdy w decyzji odpowiednich postanowień planu miejscowego nie przytoczono. Skarżąca wyjaśniła, iż przedmiotowy obiekt nie pełni wyłącznie funkcji budynku letniskowego, bowiem od 1990 r. dzierżawiła ponad 1 ha gruntu rolnego, na którym rozpoczęła zakładanie sadu, a postawiony obiekt służył jako zaplecze prowadzonej działalności gospodarczej, na dowód czego przedłożyła zawartą umowę dzierżawy. Skarżąca wyjaśniła, iż użytkowanie gruntów w okresie obowiązywania tej umowy wymagało często całodobowego pobytu na miejscu, stąd postawiony przez nią obiekt stanowił w istocie siedlisko. Skarżąca wskazała ponadto, że z treści tej umowy wynikał zakaz wznoszenia na dzierżawionym gruncie budynków, a ona taką zgodą dysponowała. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż w umowie zakupu sąsiedniej działki nr [...] z 1997 r. zawarte zostało stwierdzenie o przeznaczeniu tych terenów pod budownictwo letniskowe, co kwestionuje stwierdzenie organów obu instancji o zakazie lokalizowania takiej zabudowy na przedmiotowym terenie. Zdaniem skarżącej również występujące w uzasadnieniu obu decyzji różnice w określeniu granicy nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów rzeki P. budzą wątpliwości co do trafności poczynionych ustaleń. Zdaniem skarżącej organy obu instancji nie wykazały, że w sprawie spełnione zostały przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co uzasadnia wniosek o ich uchylenie. Na rozprawie w dniu 21 maja 2004 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśniła, że do 1995 r. skarżąca opłacała podatek rolny od wydzierżawianej działki, a na jej terenie założyła plantację czarnej porzeczki. Skarżąca do akt sprawy dostarczyła również zaświadczenie Urzędu Gminy S. – wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. , z treści którego wynika, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. uchwalonego przez Radę Gminy S. - Uchwała nr VIII/23/2003 z dnia 23 września 2003 r., ogłoszonego w Dz.Urz. Województwa W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. poz. 3501, działki o numerach geodezyjnych [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem RR/M, co oznacza tereny działalności związanej z gospodarką rybacką, agroturystyką oraz z prawem zabudowy mieszkaniowej, dla których ustalono obowiązujące warunki zabudowy z dopuszczeniem zintegrowania budynku mieszkalnego z innymi budynkami związanymi z działalnością rybacką lub agroturystyką. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zakwalifikowania obiektu do urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym organ II instancji wyjaśnił, że nie jest to urządzenie bez którego nie ma możliwości użytkowania budynku rekreacyjnego, stąd nie można go uznać za urządzenie w znaczeniu nadanym art. 3 pkt 9 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Jednocześnie, w myśl art. 135 ww. ustawy, sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sąd kontroluje legalność nie tylko zaskarżonej decyzji organu II instancji, ale także m.in. poprzedzającej jej decyzji wydanej w I instancji. W przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji były wadliwe, bowiem wydano je z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami). Pierwszy z powołanych przepisów formułuje jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie ciążący na organach administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ramach tego obowiązku organ winien dążyć do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, przy założeniu, że wątpliwości te nie mogą działać na niekorzyść strony, a także uwzględnić przy rozstrzyganiu słuszny interes strony, jeżeli nie koliduje on z interesem społecznym. W niniejszej sprawie powyższą zasadę stosować należy dokonując oceny, jaka była funkcja i przeznaczenie obiektu, co do którego zaskarżone decyzje nałożyły na skarżącą obowiązek jego rozbiórki, a nadto ustalenie, czy obowiązujący w dacie powstania obiektu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dopuszczał na tym terenie wznoszenie obiektów bezpośrednio związanych z prowadzoną produkcją rolną. Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ orzekający ma obowiązek zebrać i ustosunkować się w tym zakresie do całości materiałów dowodowych, pod kątem mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. Jak wyżej podniesiono w niniejszej sprawie organ II instancji wskazanych okoliczności w sposób wystarczający nie zbadał oraz nie ustosunkował się do wyjaśnień i dowodów przedłożonych przez skarżącą co do funkcji i przeznaczenia dzierżawionej przez nią działki rolnej oraz postawionego na tej działce budynku. Już w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca podniosła, że od 1990 r. dzierżawiła działkę o powierzchni ponad 1 ha, którą wykorzystywała rolniczo, a przedmiotowy obiekt wykorzystywała jako zaplecze wykonywania tej działalności oraz jako siedlisko w okresie, gdy produkcja ta wymagała jej całodobowej obecności. Organ II instancji w swoim uzasadnieniu nie odniósł się do tych kwestii, ograniczając swoją argumentację do przedstawienia braku zgodności zagospodarowania działki skarżącej z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o utworzeniu obszaru krajobrazu chronionego. Organ I instancji uznał natomiast, że przedmiotowy obiekt pełni funkcje letniskowe, opierając powyższe stwierdzenie na ustaleniach wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2001 r. Stosownie do art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach na ten cel przeznaczony zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Okoliczność, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dany obiekt budowlany znajduje się na terenie przeznaczonym na cele rolne nie wyłącza sama przez się dopuszczalności wybudowania na takim terenie obiektu bezpośrednio związanego z prowadzoną na tej nieruchomości działalnością, służącemu rozwijaniu tej produkcji zgodnie z przeznaczeniem wykorzystania gruntów. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r. sygn. IV SA 789/97 wzniesienie na terenach użytkowanych rolniczo obiektu budowlanego bezpośrednio związanego z prowadzoną produkcją rolną nie narusza art. 3 ww. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera odpowiedniego zakazu wznoszenia na działce obiektów służących zapewnieniu odpowiednich warunków socjalno-bytowych osobom prowadzącym produkcję rolną. Skarżąca w swoich wyjaśnieniach wskazała, że wydzierżawianą działkę uprawiała rolniczo do 1995 r., a postawiony na niej obiekt służył jako zaplecze tej działalności oraz jako siedlisko, w okresach gdy uprawy wymagały jej całodobowej obecności. Na karcie nr 8 akt administracyjnych organu I instancji zamieszczono wypis z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Z jego treści wynika, iż wieś T. ma pozostać wsią stagnującą o funkcji rolniczej, przy czym plan ten wyznacza dla T. niewielkie uzupełnienie istniejących już elementów, przewiduje jednocześnie większy rozwój z tytułu inwestycji związanych z gospodarką rybacką. Plan ten uchwalony został w 1989 r. Działkę o powierzchni ponad 1ha skarżąca wydzierżawiła od Urzędu Gminy w 1991 r., a w umowie zawarto zastrzeżenie o jej rolniczej funkcji, którą to funkcję wskazana działka pełniła również przed tą datą. W świetle tak sformułowanego zapisu planu oraz sposobu wykorzystywania dzierżawionej przez skarżącą działki, wskazane okoliczności powinny zostać przez organy administracji obu instancji ustalone oraz rozważone. Przedłożony wypis i wyrys z planu nie zawiera bowiem bezwzględnego zakazu zabudowy na wskazanym obszarze obiektów związanych z produkcją rolną, co dodatkowo potwierdza znajdujące się w aktach sprawy stanowisko Urzędu Gminy z dnia [...] października 2001 r. dotyczące interpretacji postanowień planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Wyjaśnienie tych wątpliwości jest nieodzowne dla dokonania prawidłowej oceny, czy obiekt w dacie jego powstania naruszał przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić, pozostawiając obu organom przeprowadzenie analizy treści przytoczonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego terenu oraz oceny, czy przedmiotowy obiekt narusza jego postanowienia wobec wskazanej przez skarżącą jego funkcji w okresie, gdy dzierżawioną działkę wykorzystywała rolniczo. W świetle powyższego nie można również przesądzić, czy budując przedmiotowy obiekt, skarżąca naruszyła przepisy dotyczące ograniczeń zabudowy na obszarze krajobrazu chronionego. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr IX/56/89 Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 31 maja 1989 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie pilskim na obszarach chronionego krajobrazu wprowadzono jedynie zakaz budownictwa letniskowego na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 100 metrów od brzegów jezior i rzek. Jednocześnie w § 2 ust. 1 pkt 6 tej uchwały zakazano zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji z wyjątkiem niezbędnego minimum na potrzeby mieszkaniowe miejscowej ludności. Tym samym ustalenie, jaki charakter miał przedmiotowy obiekt w dacie jego powstania pozwoli przesądzić, czy jego powstanie naruszało przepisy dot. wskazanych obszarów. Zakazu zabudowy mieszkaniowej oraz o charakterze rolniczym powołane przepisy nie zawierały. Natomiast bezwzględny zakaz budownictwa mieszkaniowego na tych obszarach wprowadzono dopiero w 1998 r., co nie dotyczy obiektu skarżącej, który powstał w 1991 r. Skarżąca kwestionuje również niewłaściwe powołanie w sentencji decyzji organu I instancji art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1937 r. Okoliczność ta, wobec wskazania w uzasadnieniu tej decyzji przesłanek ujętych w treści art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie może stanowić przesłanki do uchylenia obu orzeczeń. Z tych względów przytoczoną w tym zakresie argumentację skarżącej należy uznać za chybioną. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]czerwca 2001 r., określając jednocześnie, iż orzeczenia te nie mogą być wykonane. O kosztach nie orzeczono, wobec braku stosownego wniosku pełnomocnika skarżącej. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ J.Szaniecka