II SA/Ka 822/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2004 r. sprawy ze skargi H.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, decyzji dotychczasowej w sprawie o pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał W.P. pozwolenie na przebudowę budynku mieszkalno – gospodarczego z adaptacją na sklep spożywczy w K. na działkach nr [...], [...] i [...]. Decyzja ta doręczona została uczestnikom postępowania, a wśród nich, J.W., zamieszkałemu pod adresem : [...]. W dniu [...] do Starosty [...] wpłynęło pismo zatytułowane "odwołanie od decyzji nr [...]" wniesione przez H.D., zamieszkałą w K. przy ul. [...]. W piśmie tym podniesiono, iż przedmiotowa decyzja narusza interes prawny jego autorki, gdyż przebudowa domu W.P. spowoduje zawężenie drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych H.D. Jednocześnie organ został poinformowany, że wnosząca to pismo jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej, co potwierdza dołączony do tego pisma odpis aktu notarialnego z dnia [...] rep. A Nr [...], a decyzję z dnia [...] otrzymała w dniu [...]. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Starosta [...], działając w oparciu o art. 123 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalno – gospodarczego. Następnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], w oparciu o art. 104 oraz 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...]. Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że decyzja ta została wydana zgodnie z prawem, w oparciu o przedłożone przez inwestora dokumenty. Wobec tego nie zachodziły przesłanki do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W odwołaniu od tej decyzji H.D. zarzuciła jej arbitralne przesądzenie o prawidłowości planowanej przez W.P. inwestycji, bez uwzględnienia jej racji. Wskazała, iż organ I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę podniesionych przez nią zarzutów ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia zgodności decyzji z dnia [...] z prawem. Ponadto w piśmie procesowym z dnia [...], stanowiącym uzupełnienie zarzutów podniesionych w odwołaniu, wskazała że w projekcie zagospodarowania terenu nie wskazano, jak ma się projektowana przebudowa do gabarytów istniejącego budynku. Ponadto brak jest uzgodnienia odległości planowanej inwestycji od ul. [...], będącej drogą publiczną. Jest to, zdaniem odwołującej się okoliczność istotna, gdyż w razie zrealizowania inwestycji, pogorszeniu ulegnie dojazd do posesji innych właścicieli. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ II instancji wskazał, że podnoszone przez odwołującą się okoliczności nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Zdaniem organu, projektowana przebudowa została zlokalizowana dokładnie w miejscu przeznaczonego do rozbiórki, istniejącego budynku mieszkalno – gospodarczego. Odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia odległości planowanej inwestycji od drogi, organ wskazał, że nie jest możliwym, jego uwzględnienie, gdyż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie nałożono na inwestora żadnych wymagań dotyczących zachowania tej odległości. Na decyzję tę skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła H.D. wraz z grupą mieszkańców K., co do zasady powtarzając wcześniej podniesione argumenty. W dniu [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), decyzją nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na skutek interwencji skarżącej oraz złożenia przez nią dodatkowych dowodów zachodzą przesłanki do wyeliminowania z obrotu decyzji organów obydwu instancji. Zachodzi bowiem konieczność dokładnego ustalenia granic ul. [...] oraz działek nr [...], [...] i [...] stanowiących własność inwestora. Ponadto, wskazanym byłoby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Ponieważ decyzja ta nie została zaskarżona do Sądu, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1695/01 umorzone zostało postępowanie sądowe z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rozpatrując ponownie sprawę pismem z dnia [...] Starosta [...] wezwał na rozprawę K.C., J.Ł., J.B., K.D., H.D., W.P. oraz Wójta Gminy J. Termin rozprawy wyznaczony został na dzień [...]. Jeden z wezwanych – J.B. w piśmie procesowym z dnia [...] upoważnił H.D. do reprezentowania go na rozprawie administracyjnej z uwagi na konieczność służbowego wyjazdu. W piśmie procesowym z dnia [...] H.D. poinformowała organ o niemożności stawienia się na rozprawę w wyznaczonym terminie z uwagi na zły stan zdrowia, dokumentując tę okoliczność dołączonym zaświadczeniem lekarskim. W innym piśmie, pochodzącym z tej samej daty H.D. oraz inni zainteresowani poinformowali organ, iż nie stawią się na rozprawę, przyczyn tego stanu rzeczy nie motywując w sposób jednoznaczny. W piśmie tym podnieśli szereg okoliczności związanych z toczącym się postępowaniem administracyjnym. W rozprawie, która odbyła się w wyznaczonym przez organ terminie udział wzięli: Wójt Gminy J., świadkowie : K.C., K.D., inwestor – W.P. oraz W.D. – kierownik budowy. W protokole rozprawy ujawniono, że wójt Gminy J. podtrzymuje swoje stanowisko o zgodności realizowanej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Świadkowie K.C. oraz K.D. złożyli oświadczenia, że przy narożniku budowlanego obiektu jest możliwość przejazdu samochodem ciężarowym lub ciągnikiem. Stan przejazdu poprawił się w odniesieniu do starej lokalizacji budynku. K.D. oświadczył ponadto, że poprawiła się widoczność, co zwiększa bezpieczeństwo dojazdu. Inwestor – W.P. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Kierownik budowy wskazał, że kwestia lokalizacji budynku została rozstrzygnięta postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. w oparciu o przeprowadzoną wizję lokalną oraz sporządzoną dokumentację fotograficzną. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa ponownie odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zarzuty strony są nieuzasadnione, gdyż budowa prowadzona jest w miejscu poprzedniej zabudowy, zgodnie z otrzymanym przez inwestora pozwoleniem. Prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie legalności tej budowy zostało umorzone. Odwołując się od tej decyzji H.D. oraz inni mieszkańcy K. podnieśli okoliczność przesunięcia budowy o [...], co ich zdaniem powoduje zawężenie ul. [...], zaznaczając, iż okoliczność ta nie została w ogóle dostrzeżona przez organy prowadzące postępowanie. W dniu [...] Wojewoda [...] decyzją Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z udziałem wszystkich stron, zaś organ podjął działania zmierzające do wyjaśnienia zaistniałego stanu faktycznego dotyczącego, podnoszonego przez H.D., zarzutu zawężenia ul. [...]. W ocenie organu, nie zachodzi konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano również, że składanie przez H.D. kolejnych środków odwoławczych ma, jedynie na celu utrudnienie realizacji inwestycji W.P. W skardze do Sądu H.D. raz jeszcze podniosła, że przebudowa przedmiotowego budynku spowodowała przesuniecie jego usytuowania na działce o około [...] w stronę drogi, co powoduje znaczne ograniczenie możliwości korzystania z tej drogi. Ponadto skarżąca wskazała, iż kilkakrotnie wnosiła o przeprowadzenie wizji lokalnej mającej na celu obiektywną ocenę usytuowania budowy na działce względem drogi, jednakże wnioski te nie zostały uwzględnione. Wskazała, że pomimo powiadomienia właściwego organu o niemożności przybycia na rozprawę administracyjną, organ nie uwzględnił tego faktu przeprowadzając rozprawę pod nieobecność jej oraz innych stron. W skardze zawarto ponadto sugestie co do niewiarygodności sporządzonych przez pracowników organu I instancji dokumentów. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca podniosła dodatkowo, iż okap dachu budynku inwestora wystaje aż o [...], poza granicę, zaś jego wysokość wynosi zaledwie [...], co skutkuje niemożnością przejazdu przez większy samochód ciężarowy. W toku rozprawy sądowej skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że strona w istocie nie wskazuje żadnych nowych okoliczności, które nie były podnoszone w postępowaniu administracyjnym. Organ podniósł ponadto, że okoliczność zawężenia ul. [...] była przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego, które to postępowanie zostało umorzone decyzją z dnia [...] Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Decyzje organów obydwu instancji zapadły bowiem z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 kpa. W wyniku wznowienia postępowania administracyjnego organ administracji wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej jedynie wówczas, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa, a zatem wówczas, gdy nie występuje żadna z podstaw wznowienia. Tymczasem w niniejszej sprawie jest poza sporem, iż skarżąca H.D. jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej, składającej się z działek nr [...] i [...], a nabytej aktem notarialnym od J.W. w dniu [...] ( k. 20 akt adm.), nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją z dnia [...]. Decyzję powyższą doręczono bowiem J.W., który nie był już wówczas właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Zatem skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, co stanowi przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W takim stanie rzeczy brak było podstawy prawnej do wydania decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Jeżeli w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, organ administracji obowiązany byłby do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których decyzji tej nie uchylił ( art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa ). Jednakże w niniejszej sprawie nie zebrano materiału dowodowego i nie rozważono należycie sprawy pod kątem istnienia podstaw do stwierdzenia, iż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Celem postępowania wznowieniowego zgodnie z art. 149 § 2 kpa jest bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której zapadła decyzja ostateczna dotknięta wadliwością z art. 145 § 1 kpa. Oznacza to powrót do postępowania zwyczajnego, a zatem obowiązek zbadania przesłanek do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( obecnie – tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W szczególności, przed wydaniem takiej decyzji, właściwy organ sprawdza zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z : a) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Gdy zaś idzie o zakres i treść projektu budowlanego, winien on spełniać wymogi art. 34 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego oraz § 8 i 11 rozp. MSWiA z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 140, poz.806 ) – obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zatem projekt budowlany powinien zawierać m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujący określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, że wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Dopiero w razie sporządzenia projektu zagospodarowania terenu zgodnie z powyższymi wymogami, możliwe jest zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego pod kątem przepisów, w tym techniczno – budowlanych. Warunki sytuowania budynku na działce budowlanej regulował § 12 rozp. MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji. W świetle § 12 ust. 6 cyt. rozp., dopuszczało się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, bądź w odległości mniejszej niż 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy działki zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej. Okapy i gzymsy nie mogą zaś pomniejszać odległości od granicy działki o więcej niż 0,5 m ( § 12 ust. 5 cyt. rozp.). Nadto, odległości sytuowania obiektów budowlanych przy drogach, reguluje przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.).Na terenie zabudowy miast i wsi, wymagane zaś było zachowanie odległości działek od drogi gminnej wynoszące 6 m, z tym że właściwy zarząd drogi mógł w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu w odległościach mniejszych. Tymczasem w niniejszej sprawie projekt zagospodarowania terenu nie spełnia powyższych wymogów. Dokument nie został sporządzony na kopii aktualnej mapy, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W projekcie nie przedstawiono nawet granic nieruchomości. Z naniesionych danych co do odległości od drogi – ulicy [...], wynika zaś, iż sporny obiekt usytuowano w odległości mniejszej niż [...], co w oczywisty sposób narusza wymogi sytuowania obiektu, wynikające z § 12 ust. 6 cyt. rozp. Brak też zgody zarządu drogi co do zmniejszenia wymaganej odległości 6 m od tej drogi, a przy tym, nawet w razie wyrażenia takiej zgody zarządcy, zachowana musiałaby zostać odległość minimum 1,5 m od granicy działki inwestora. Przepisy techniczno – budowlane nie przewidują bowiem możliwości zmniejszenia tej odległości, chyba że dopuszczalne jest usytuowanie obiektu w granicy działki. Natomiast ściana budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi musi być zaprojektowana w odległości 4 m od granicy działki, gdyż w takim wypadku nie ma zastosowania wyjątek sytuowania z § 12 ust. 6 cyt. rozp. Podkreślić należy, iż powyższe warunki sytuowania obiektu budowlanego mają zastosowanie także w przypadku odbudowy i przebudowy ( § 2 ust. 1 cyt. rozp.). Nie ma zatem żadnego znaczenia fakt, iż poprzedni obiekt usytuowany był w innych odległościach od granicy działki. Zgodnie z projektem budowlanym obiekt ten podlegał rozbiórce, zaś przy realizacji spornego zamierzenia inwestycyjnego zastosowanie miały przepisy budowlane, obowiązujące w dacie wydania niniejszej decyzji. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, iż o usytuowaniu spornego budynku nie przesądziła decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy ( k. 5 akt adm.), w której inwestycję określono jako wymianę substancji – przebudowę budynku mieszkalno – gospodarczego z adaptacją na sklep spożywczy. Jeżeli dopuszczalność sytuowania obiektu w granicy nie wynika z zapisu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, warunki te regulują przepisy techniczno – budowlane. Podobnie, uzgodnienie projektu budowlanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., nie rozstrzyga prawnej dopuszczalności usytuowania obiektu niezgodnie z wymogami prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych. Wskazać też należy, iż błędnie organ odwoławczy uznał, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miał znaczenie wynik postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie o odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Jednakże Sąd nie podzielił zarzutu skargi, aby przeprowadzenie oględzin nieruchomości i rozprawy administracyjnej pod nieobecność skarżącej, doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu ( art. 10 § 1 kpa ). Wszak skarżąca usprawiedliwiła nieobecność lecz nie wniosła o przeprowadzenie czynności w innym terminie. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie dowodu z oględzin nie miało też istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut zawężenia ulicy [...] należało bowiem rozpatrywać w aspekcie warunków techniczno – budowlanych sytuowania obiektu, gdzie idzie o wymagane odległości od granicy działki i drogi publicznej. W tym jednak zakresie z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawa nie została zbadana, co skutkować musiało uchyleniem decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono po myśli art. 200 i art. 205 § 1 i 2 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji architektoniczno - budowlanej winien wydać postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego, a dopiero następnie możliwe będzie rozpatrzenie sprawy pod kątem zgodności spornego zamierzenia inwestycyjnego z wymogami prawa, co do sytuowania obiektu w odległościach od granicy działki oraz drogi publicznej, wynikających z przepisów techniczno – budowlanych oraz ustawy o drogach publicznych. Wniosek o pozwolenie na budowę winien podlegać rozpoznaniu na gruncie warunków technicznych z 1994 r., co wynika z normy intertemporalnej zawartej w § 330 pkt 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Na tej podstawie organ administracji winien rozważyć, czy w wyniku wznowionego postępowania zachodzi jedynie podstawa do stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa ( art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa ), czy też uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy ( art. 151 § 1 pkt 2 kpa ), nie wykluczając umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ( po uchyleniu decyzji dotychczasowej), o ile sporne zamierzenie zostało w całości zrealizowane. W tym zaś przypadku dalszy byt spornego obiektu uzależniony będzie od stanowiska organów nadzoru budowlanego, gdyż inwestor nie będzie legitymował się pozwoleniem na budowę. su