II SAB/Op 1/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska sędzia NSA Roman Ciąglewicz - spr. Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant sekr. sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpatrzenia, w terminie 14 dni, wniosku M. H. o "udostępnienie wykazu osób, które w latach 1998 - 2003 otrzymały mieszkania z zasobów komunalnych", 2) odrzuca skargę w części dotyczącej bezczynności Burmistrza [...], polegającej na nieudostępnieniu skarżącemu: "kopii list wnioskodawców ubiegających się o najem mieszkania z okresu 1999 - 2003, tj. wszystkich list: podstawowej, do remontu i pozostałych" oraz "wykazu wizji lokalnych przeprowadzonych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową, w latach 1998 - 2003", 3) zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego kwotę 25 (dwadzieścia pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 6 października 2003 r., skierowanym do Burmistrza [...], M. H. i E. Z. określający siebie jako radni Rady Miejskiej, Ligi Polskich Rodzin, zwrócili się z prośbą o sporządzenie wykazu informacji objętych ochroną danych osobowych niedostępnych dla radnych. Stwierdzili, że w wykonywaniu obowiązków radnych spotykają się z odmową udostępniania informacji publicznych, w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji publicznej, które powinny być dostępne dla każdego. Tego samego dnia, M. H. wniósł do Burmistrza [...] prośbę, aby sporządzono wykaz osób, z którymi w latach 1998 - 2003 podpisano umowę najmu lokalu mieszkalnego. Według wnoszącego, wykaz miał zawierać informacje o adresie po podpisaniu umowy, wielkości powierzchni lokalu i zaznaczenie, które z mieszkań zostały sprzedane. M. H. podpisujący się jako radny Rady Miasta [...] poprosił, aby wykaz został przedstawiony członkom Komisji Gospodarki Komunalnej, Mieszkaniowej i Ochrony Środowiska. W dniu 7 października 2003 r. M. H. uzupełnił żądanie o zamieszczenie w wykazie także imion i nazwisk. Burmistrz [...] skierował do M. H. i E. Z. pismo w dniu 14 października 2003 r. Poinformował ich o przepisach normujących ochronę danych osobowych oraz dostęp do informacji publicznej. Kolejne pismo do Burmistrza zostało wniesione przez M. H. w dniu 3 listopada 2003 r. W piśmie tym zwrócił się z prośbą o przesłanie mu, w terminie 7 dni, kopii wszystkich kompletnych list wnioskodawców ubiegających się o najem mieszkania z okresu 1998 - 2003. Zaznaczył, iż chodzi o listy podstawowe, do remontów oraz pozostałe. W odpowiedzi na wnioski w sprawie udostępnienia M. H. i członkom Komisji Gospodarki Komunalnej, Mieszkaniowej i Ochrony Środowiska wykazu osób, z którymi zawarto umowy najmu lokali oraz udostępnienia M. H. list osób ubiegających się o przydział lokalu mieszkalnego, Burmistrz [...], w dniu 6 listopada 2003 r., poprosił wnioskodawcę o podanie podstawy prawnej wniosku. Dodał, że realizacja przydziałów lokali mieszkalnych od 1998 r. była badana przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w B., u schyłku poprzedniej kadencji. W dniu 14 listopada 2003 r. M. H., w piśmie nazwanym listem otwartym, zażądał od Burmistrza [...] wydania decyzji lub postanowienia w sprawie wniosku złożonego pisemnie, dnia 7 października 2003 r., dotyczącego ujawnienia wykazu osób, które w latach 1998 - 2003 otrzymały lokale mieszkalne z zasobów miasta. Prośbę Burmistrza o podanie podstawy prawnej wniosku skarżący uznał za niezgodną z prawem obstrukcję, mającą na celu zahamowanie rozpoczętej przez skarżącego procedury. Burmistrz [...], odpowiadając w dniu 18 grudnia 2003 r., na "list otwarty" stwierdził, że żądanie informacji przez radnego jest elementem kontroli. Biorąc pod uwagę materię ustawową i statutową, żaden pojedynczy radny nie posiada szczególnych kompetencji kontrolnych realizowanych poprzez żądanie udostępnienia mu każdej informacji i dokumentacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na bezczynność organu gminy, M. H. wniósł o nakazanie Burmistrzowi [...] udostępnienia informacji: - wykazu osób, które w latach 1998 - 2003 otrzymały mieszkania z zasobów komunalnych, - kopii list wnioskodawców, ubiegających się o najem mieszkania z okresu 1999 - 2003, tj. wszystkich list: podstawowej, do remontu i pozostałych, - wykazu wizji lokalnych przeprowadzonych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową w latach 1998 - 2003. Skarżący stwierdził, że aby skutecznie spełniać obowiązki radnego, musi mieć dostęp do informacji publicznej. Jako osoba zaufania publicznego nie może być posądzany o chęć wykorzystania danych w sposób zabroniony przez ustawę o ochronie danych osobowych. Zdaniem skarżącego, Burmistrz uporczywie nie udostępnia mu danych, naruszając ustawę o dostępie do informacji publicznej. Narusza terminy naznaczone ustawą oraz nie czyni tego w wymaganej formie decyzji. Żądaniem uzasadnienia wniosku o informację publiczną również narusza prawo. Pomimo upływu terminów ustawowych skarżący nie otrzymał decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o oddalenie skargi. Argumentował, iż przepis art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi o kontrolnej funkcji rady wobec burmistrza i nie może być interpretowany jako prawo do kontroli przez każdego z radnych z osobna. Burmistrz przyznał, że radny ma prawo do informacji, jako realizacji prawa obywateli do rzetelnej informacji i zasady jawności życia publicznego. Sprawa dysponowania mieniem publicznym na rzecz osób prywatnych, w zakresie żądanej przez radnego informacji, mieści się w zasadach wynajmowania lokali z gminnego zasobu. Zasady te są aktem prawa miejscowego, stanowionym na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.). Skoro sprawy dotyczące trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zostały poddane kontroli sprawowanej przez Społeczną Komisję Mieszkaniową, na podstawie uchwały Rady Miejskiej podjętej w oparciu o art. 21 ust. 3 pkt 5 ostatnio przywołanej ustawy, to sprawowanie kontroli społecznej nad tym zagadnieniem, w formie innej, jest zadaniem niemożliwym do zgodnego z prawem przeprowadzenia. Burmistrz wskazał też na obowiązek respektowania postanowień ustawy o ochronie danych osobowych. Dopiero uchwałą Rady Miejskiej, z dnia 30 listopada 2003 r., do uchwały w sprawie zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy [...] dodano przepis zobowiązujący wnioskodawców do dołączenia do wniosku zgody na opublikowanie danych osobowych na listach przydziału, wywieszanych na tablicy ogłoszeń Urzędu. Burmistrz wyraził nadto pogląd, iż zakres informacji, których udzielenia domaga się skarżący, nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacja publiczna odnosi się do faktów, nie zaś do stosowania prawa. Żądana informacja dotyczy zastosowania przez Burmistrza zapisów określonych przez Radę Miejską w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych, w sprawach indywidualnych. Informacja ta nie podlega zatem przepisom cytowanej ustawy. Na zakończenie Burmistrz stwierdził, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga została wniesiona do sądu po dniu 1 stycznia 2004 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie wymogów formalnych skargi, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Do warunków dopuszczalności skargi należy wyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu (...). Dotyczy to także skarg na bezczynność organów, które to skargi przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 omawianej ustawy proceduralnej. W rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno - technicznej, zaś odmowa w formie decyzji (art. 10 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Dodać jeszcze można, iż także odpowiedź organu, wskazująca na nieposiadanie przez żądaną informację cechy informacji publicznej, stanowi pismo, a więc czynność materialno - techniczną (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33). W tej złożonej sytuacji, gdy wnioskodawca z pewnością oczekuje pozytywnego załatwienia wniosku, ale jednocześnie może liczyć się z odmową lub pismem o nienależeniu spornej tematyki do zakresu informacji publicznych, przyjąć należy wyczerpanie środków zaskarżenia zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa, wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji (art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 127 § 1 kpa), jak i wtedy gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wymagane jest wobec bezczynności organu w zakresie czynności materialno - technicznych (art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu (...). Od razu odnotować trzeba, czego nie kwestionuje sam skarżący, iż nie złożył on zażalenia do organu wyższego stopnia, którym jest dla burmistrza, zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, samorządowe kolegium odwoławcze. Natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skierowane do Burmistrza [...] w dniu 14 listopada 2003 r., dotyczyło tylko pisma zawierającego żądanie udostępnienia wykazu osób, które w latach 1998 - 2003 otrzymały mieszkania z zasobów komunalnych. Skarżący nie wykazał poza tym, aby niezależnie od tego pisma wystosował do Burmistrza wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowane nieudostępnieniem mu kopii list wnioskodawców ubiegających się o najem mieszkania z okresu 1998 - 2003 i wykazu wizji lokalnych przeprowadzonych przez Społeczną Komisję Mieszkaniową w latach 1998 - 2003. Dla jasności dodać można, że wymóg wyczerpania środków zaskarżenia obowiązywał także pod rządami ustawy o NSA, obowiązującej w okresie wszczęcia, na skutek wniosków M. H., postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 34 ust. 3 ustawy o NSA). Wobec powyższego należało, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami przed sądami administracyjnymi, odrzucić skargę w części dotyczącej udostępnienia list wnioskodawców i wykazu wizji lokalnych. Spełniony został natomiast wymóg wyczerpania środków zaskarżenia w odniesieniu do żądania udostępnienia wykazu osób, które otrzymały mieszkania z zasobów komunalnych. W tym zakresie należało zatem rozpoznać skargę merytorycznie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (patrz: Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., str. 62-63). Przytoczone rozumienie pojęcia bezczynności sformułowane zostało w czasie obowiązywania ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale pozostaje aktualne, skoro przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poddaje kontroli sądowej bezczynność organów, w przypadkach określonych w pkt 1-4. Jak już wyżej zasygnalizowano, ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot do którego złożono wniosek, w tym wypadku Burmistrz reprezentujący na zewnątrz Gminę [...] (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 31 ustawy o samorządzie gminnym), o ile wniosek dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno - technicznej (art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 tej ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji, w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji, ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest niewątpliwe, iż Burmistrz [...] nie udzielił skarżącemu żądanej informacji i nie odmówił udostępnienia informacji w formie decyzji. Nie doszło także do umorzenia postępowania, zresztą zaskarżony organ nie podejmował działań opisanych w art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. W tej sytuacji nie można nie podzielić tezy o bezczynności organu. Bezczynności Burmistrza nie wyłącza, w świetle powołanych przepisów art. 10 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystosowanie do wnioskodawcy, jako do radnego, pisma z dnia 18 grudnia 2003 r., kwestionującego prawo wnioskodawcy do domagania się udostępnienia informacji (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 332/03, "Rzeczpospolita" z dnia 30 stycznia 2004 r., wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 58/04, "Rzeczpospolita" z dnia 26 maja 2004 r.). Odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę twierdzenia o nieposiadaniu przez żądaną informację cechy informacji publicznej przyjdzie stwierdzić, iż ocena ta powinna być przez organ, do którego skierowano wniosek, każdorazowo dokonywana w trakcie postępowania o udostępnienie informacji. Brak posiadania przez sporną informację charakteru informacji publicznej powoduje bowiem brak podstaw do wydania decyzji opartej o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rzecz jasna nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Organ do którego wniesiono żądanie powinien wystosować do wnioskodawcy pismo informujące o niepodleganiu informacji zakresowi przedmiotowemu ustawy. Pismo takie, jako inny akt z zakresu administracji publicznej, może być, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wystosowanie takiego pisma, w określonym ustawą terminie, usunęłoby stan bezczynności organu. Takiego pisma Burmistrz jednak również do wnioskodawcy nie wystosował. Nie uczynił tego zarówno w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i w trakcie postępowania sądowego. Pisma informującego o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie zastępuje odpowiedź na skargę. Taka odpowiedź jest pismem procesowym skierowanym do sądu, a nie aktem adresowanym do wnioskodawcy. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania sądowego z powodu ustania stanu bezczynności organu, w zakresie nieudostępnienia wykazu osób z którymi zawarto umowy najmu lokali komunalnych, w trakcie postępowania sądowego. Wobec powyższego należało, na mocy art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o art. 200 tejże ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W tym miejscu odnotować warto, w związku z twierdzeniami zawartymi w odpowiedzi na skargę, iż ewentualna odmowa udostępnienia informacji z powodu norm ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) powinna także przybrać formę decyzji administracyjnej. To samo dotyczy oceny, czy wnioskodawca, określając się jako radny, spełnia wymóg podmiotowy sformułowany w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.