I SA/Wa 1981/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2026 r. sprawy ze skargi M. K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S. K. na czynność Szefa Kancelarii Senatu w przedmiocie odmowy wydania karty wstępu na posiedzenie Senatu oddala skargę. M. K., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego S. K., złożył skargę na czynność Szefa Kancelarii Senatu w przedmiocie odmowy wydania jednorazowej karty wstępu upoważniającej do wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu w celu obserwacji obrad Senatu Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności będącej przedmiotem skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że 11 listopada 2025 r. złożył do Kancelarii Senatu wniosek o umożliwienie mu wstępu na 46 posiedzenie Senatu RP. W dniu 13 listopada 2025 r. uzyskał odpowiedź, że osoby które nie ukończyły 18. roku życia, mogą przebywać w loży dla publiczności wyłącznie pod opieką osoby pełnoletniej. W piśmie powołano zarządzenie nr 8 Marszałka Senatu z 11 stycznia 2018 r. w sprawie zasad wstępu na posiedzenia Senatu i komisji senackich, tożsame z treścią zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu. Skarżący podniósł, że zaskarżona czynność została oparta o § 2 ust. 4 zarządzenia nr 8 Marszałka Senatu z 11 stycznia 2018 r. w sprawie zasad wstępu na posiedzenia Senatu i komisji senackich, tożsamego z treścią § 47 ust. 4b zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu. W ocenie skarżącego wskazane przepisy stanowią rażące naruszenie prawa. Skarżący zarzucił, że § 47 ust. 4b zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. oraz § 2 ust. 4 zarządzenia nr 8 Marszałka Senatu z 11 stycznia 2018 r. stanowią rażące naruszenie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis § 47 ust. 4b zarządzenia istotnie ogranicza konstytucyjne prawo wstępu na posiedzenia organów kolegialnych pochodzących z powszechnych wyborów. Art. 61 ust. 2 Konstytucji stanowi, iż obywatele mają prawo wstępu na posiedzenia organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych, w tym Sejmu RP i Senatu RP, jako realizację prawa do informacji publicznej. Ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej przewidziane w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP mogą być wprowadzone wyłącznie w drodze ustawy i jedynie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W ocenie skarżącego wprowadzenie obowiązku sprawowania opieki osoby dorosłej dla osób niepełnoletnich jest ograniczeniem arbitralnym i łamiącym prawo. Omawiane ograniczenie nie spełnia konstytucyjnych przesłanek upoważniających organ do jego ustanowienia. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 93 Konstytucji akty prawa wewnętrznego obowiązują jedynie jednostki organizacyjne podległe organowi, który je wydał. Nie mogą one w żaden sposób ograniczać praw obywateli ani kreować podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej. W tym kontekście zarządzenie Marszałka Sejmu, które ogranicza prawo wstępu na posiedzenia Sejmu RP oraz Senatu RP konkretnej grupie obywateli, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej (art. 93 ust. 2). Zdaniem skarżącego wprowadzenie ograniczeń przez Marszałka Sejmu i Marszałka Senatu - jest sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP. Ograniczenie konstytucyjnego prawa wstępu wyłącznie ze względu na wiek stanowi nierówne traktowanie obywateli i jest uznawane za dyskryminację. Kwestionowane przepisy zarządzenia mogą również naruszać art. 2 Konstytucji, który statuuje zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Wprowadzenie ograniczenia prawa wstępu na posiedzenia Sejmu RP i Senatu RP poprzez akty wewnętrzne, jakimi są omawiane zarządzenia, pozostaje w oczywistej sprzeczności z tymi wymogami. Obywatel ma prawo oczekiwać, że jakiekolwiek ingerencje w konstytucyjne prawa - w tym prawo dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 61 Konstytucji - będą dokonywane wyłącznie w drodze ustawy i w granicach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżący powołał także orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i wskazał, że w demokratycznym państwie prawa dostęp do informacji publicznej, w tym jawność posiedzeń to podstawa, a ograniczenie tego prawa może nastąpić w drodze ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Złożył wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu; zarządzenia nr 8 Marszałka Senatu z 11 stycznia 2018 r. w sprawie zasad wstępu na posiedzenia Senatu i komisji senackich - na okoliczność obowiązujących zasad wstępu na posiedzenia Senatu i komisji senackich; zarządzenia nr 6 Marszałka Senatu z 27 kwietnia 2017 r. w sprawie nadania statusu Kancelarii Senatu – na okoliczność statusu i zadań Kancelarii Senatu. Organ wyjaśnił, że skarżący 7 listopada 2025 r. - wnioskiem skierowanym do Kancelarii Senatu zgłosił chęć obserwacji 46 posiedzenia Senatu (w dniach 26 - 27 listopada 2025 r.) wnosząc o wydanie stosownej przepustki. Jednocześnie oświadczył, że nie będzie mu towarzyszył żaden opiekun. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z 13 listopada 2025 r. dyrektor Biura Edukacji, Promocji i Wydawnictw Kancelarii Senatu poinformował skarżącego, że osoby, które nie ukończyły 18 roku życia mogą przebywać podczas obrad Senatu w loży dla publiczności wyłącznie pod opieką osoby pełnoletniej, co wynika z treści zarządzenia nr 8 Marszałka Senatu z 11 stycznia 2018 r. w sprawie zasad wstępu na posiedzenia Senatu i komisji senackich oraz zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu. Skarżący został poproszony o przekazanie w zgłoszeniu informacji o zapewnieniu opieki przez osobę pełnoletnią oraz o dokonanie przez osobę, która będzie opiekunem skarżącego stosownego zgłoszenia do Kancelarii Senatu z zaznaczeniem, że będzie towarzyszyła skarżącemu podczas obserwacji obrad. Skarżący nie zastosował się do zasad określonych we wskazanych zarządzeniach. Organ przytoczył treść § 3 i § 47 ust. 4a zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r. oraz § 2 ust. 4 i § 3 zarządzenia nr 8 Marszałka Senatu z 11 stycznia 2018 r. Podsumowując organ wskazał, że skarżący ubiegając się o wstęp dla publiczności celem obserwacji 46 posiedzenia Senatu nie dokonał zgłoszenia spełniającego kryteria wymagane powołanymi zarządzeniami Marszałka Sejmu oraz Marszałka Senatu. Odnośnie do powołanych w skardze zarzutów dotyczących zapisów § 2 ust. 4 zarządzenia nr 8 Marszałka Senatu z 11 stycznia 2018 r oraz § 47 ust. 4b zarządzenia nr 1 Marszałka Sejmu z 9 stycznia 2008 r., którym to regulacjom skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 7, art. 93, art. 32 oraz art. 2 Konstytucji organ wskazał, że stanowią one przedmiot rozpoznania tutejszego Sądu w innych sprawach. Na rozprawie przeprowadzonej 18 marca 2026 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi, a na wypadek gdyby Sąd tego wniosku nie uwzględnił o oddalenie skargi. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w odpowiedzi na skargę, gdyż zarządzenia w niej wskazane są powszechnie dostępne, a także znane skarżącemu, organowi oraz Sądowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek organu o odrzucenie skargi jest niezasadny. Odmowa wydania jednorazowej karty wstępu jest przedmiotem kontroli z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, bowiem dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej oraz uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wydanie takiej karty jest wymogiem wstępu do loży dla publiczności w celu obserwowania obrad Senatu, będącego kolegialnym organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji prawo do uzyskiwania informacji obejmuje, m.in wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Takie regulaminy Sejmu i Senatu zostały uchwalone. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 16 regulaminem Senatu (uchwała Senatu z 23 listopada 1990 r.) Marszałek Senatu sprawuje pieczę nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Senatu. Natomiast stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 16a regulaminu Marszałek określa w drodze zarządzenia zasady wstępu, m.in. publiczności na posiedzenia Senatu, uwzględniając konieczność przestrzegania powagi, porządku i wymagań bezpieczeństwa. Natomiast stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 regulaminu Senatu uzyskiwanie informacji o działalności Senatu i jego organów odbywa się zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i jest realizowane poprzez wstęp na posiedzenie Senatu. Decyzje w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej wydaje Szef Kancelarii Senatu. Na powyższe zwrócił już uwagę tutejszy Sąd w postanowieniu z 6 lutego 2026 r., sygn. akt I SA/Wa 1707/25 ze skargi skarżącego na zarządzenie nr 8 Marszałka Senatu z 11 stycznia 2018 r. Na podstawie § 2 ust. 4 zarządzenia nr 8 Marszałka Senatu z 11 stycznia 2018 r. osoba, która nie ukończyła 18. roku życia, może przebywać podczas obrad Senatu w loży dla publiczności wyłącznie pod opieką osoby pełnoletniej. Skarżący został o powyższym poinformowany pismem z 13 listopada 2025 r. jednakże do wymogu tego nie zastosował się. Zarządzenie nr 8 Marszałka Senatu zostało wydane na podstawie regulaminu mającego umocowanie w przepisie art. 61 ust. 4 Konstytucji. Ponadto z art. 1 ustawy z 26 stycznia 2018 r. o Straży Marszałkowskiej (Dz.U z 2025 r., poz. 607) wynika, że jest ona formacją wykonującą zadania w zakresie ochrony Sejmu i Senatu podlegającą Marszałkowi Sejmu, a do jej zadań należy m.in. wykonywanie zarządzeń porządkowych Marszałka Sejmu wydawanych na podstawie regulaminu Sejmu i zarządzeń porządkowych Marszałka Senatu wydawanych na podstawie regulaminu Senatu (art. 2 ust. 1 pkt. 5). Zarządzenia te wydane na podstawie ustawy ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (art. 4a ustawy). W niniejszej sprawie zarządzenia Marszałka Senatu zostało opublikowane w Monitorze Polskim z 2017 r., poz. 827 ze zm.). Zgodnie z art. 112 Konstytucji organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm. Stosownie do art. 124 Konstytucji do Senatu stosuje się m.in art. 112 Konstytucji. Chybione są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wydany regulamin i zarządzenia mają umocowanie w ww. przepisach. Natomiast przepis art. 61 ust. 4 Konstytucji jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 93 Konstytucji, bowiem wprost odnosi się do wyodrębnionych organów państwa. Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia zarządzeniami Marszałków Senatu i Sejmu przepisu art. 32 Konstytucji (kwestia zróżnicowania prawa wstępu celem obserwacji posiedzeń Senatu ze względu na wiek). Otóż wszystkie osoby, które nie ukończyły 18 roku życia mogą przebywać podczas obrad Senatu (także Sejmu) pod opieką osoby pełnoletniej. Nierówność miałaby miejsce wówczas, gdyby osoby o tych samych relewantnych cechach miały różne prawa. Np. jednej określonej grupie osób poniżej 18 roku życia wydawano by zgodę na udział w posiedzeniach bez obecności osoby pełnoletniej, a innym osobom również nie mającym ukończonych 18 lat uprawnień tych by nie przyznano. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Skarżącemu nie odmówiono wydania karty dostępu, a następnie prawa przebywania na sali obrad Senatu w loży dla publiczności lecz wskazano, że może być obecny na sali obrad, jednakże pod opieką osoby pełnoletniej. W piśmie z 13 listopada 2025 r. poinformowano skarżącego o konieczności przekazania informacji o zapewnieniu mu opieki osoby pełnoletniej. Celem ww. regulacji jest zapewnienie bezpieczeństwa osobom niepełnoletnim, porządku i powagi obrad Senatu. Nie sposób więc przyjąć, że przepisy te dyskryminują osoby niepełnoletnie, a co za tym idzie naruszają przepisy Konstytucji. Skarżący nie dostrzega, że przepisy prawa także różnicują status prawny osób niepełnoletnich i pełnoletnich, np. czynne prawo wyborcze, prawo zawierania małżeństw, zawierania określonych umów cywilnoprawnych, kwestie odpowiedzialności karnej. Jak wyżej zaznaczono uczestniczenie w posiedzeniu Senatu jest prawem do dostępu do informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2022 r., poz. 902 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 3 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów oraz wstęp na posiedzenia. Wprawdzie art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 prawo dostępu do informacji publicznej, to ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest regulacją, która przewiduje samodzielne działanie osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych. Dostępu do informacji publicznej może domagać się każda osoba fizyczna bez względu na przynależność państwową, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych, tzn. jest pełnoletnia i nie została ubezwłasnowolniona. Pomimo bowiem bardzo szerokiego uregulowanego przez ustawodawcę katalogu pomiotów posiadających prawo do występowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, nie należy pomijać, że kwestia dostępu do informacji publicznej jest częścią prawa administracyjnego, w którym niepełnoletni nie mogą samodzielnie występować przed organami administracji publicznej. Nie ma zatem powodów, aby stosować tu inne reguły niż w pozostałych dziedzinach prawa administracyjnego. Wyjątek taki, gdyby przewidział go ustawodawca, musiałby wynikać z ustawy (wyrok NSA z 21 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 811/22; postanowienie WSA w Warszawie z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 488/19, wyrok WSA w Opolu z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 16/21 i I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", Warszawa 2016 r., s. 66). Zawarte w art. 2 ust. 1 ustawy słowo "każdy" obejmuje, m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych, jednakże osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. Samodzielność działania małoletnich jest wyjątkiem, który nie ma tu oparcia prawnego. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (a takim jest m.in. dostęp do posiedzeń organów kolegialnych) przez osobę małoletnią wymaga działania przedstawiciela ustawowego. Prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym i nie jest negowane poprzez wymóg dokonania konkretnych czynności przez przedstawiciela ustawowego (por. postanowienia NSA z 21 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2500/16 i z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 123/17, z 21 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 811/22). Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.