II SA/Wr 94/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr) Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: ref. staż. Joanna Szyndrowska Po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2004 r. na rozprawie przy udziale- sprawy ze skargi W. i B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości 3) zasądza od organu – Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących W. i B. S. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Przedmiotem skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez B. i W. S. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą umorzono postępowanie odwoławcze wszczęte wniesieniem przez skarżących odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...] odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia 4 sierpnia 1997 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu A. M. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że z konstrukcji art. 162 § 1 KPA wynika, że stroną w której interesie leży stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest wyłącznie strona, która nabyła z niej uprawnienia. Skarżący nie byli adresatem przedmiotowej decyzji, a przepisy Prawa budowlanego nie zawierają odrębnej regulacji dającej podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W skardze zarzucono naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 37 § 1 Prawa budowlanego (przez jego pominięcie) podnosząc w uzasadnieniu, iż wspomniany przepis art. 37 § 1 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku przerwania budowy na okres ponad 2 lat decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa. Organ administracyjny powinien w oparciu o tę normę stwierdzić wygaśnięcie decyzji, orzeczenie będzie miało w takim wypadku charakter deklaratoryjny i będzie wywoływało skutki od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Brak wniosku od podmiotu będącego stroną postępowania nie uzasadnia jego umorzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowym zagadnieniem jakie wyłoniło się w związku z rozpoznaniem skargi na decyzję organu II instancji, umarzającą postępowanie odwoławcze, jest ocena prawidłowości przyjętej przez organ odwoławczy konstrukcji niedopuszczalności domagania się wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu budowlanym na podstawie art. 162 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez osobę nie będącą adresatem tego rodzaju decyzji, a w istocie odmowa nadania tej osobie przymiotu strony takiego postępowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lub jej uchylenie następuje przez wydanie decyzji, która jest wydana w nowej sprawie w I instancji, a więc w nowym postępowaniu administracyjnym toczącym się odrębnie od postępowania zakończonego wydaniem decyzji mającej ulec wygaszeniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1988 r., nr II SA 1676/87 – ONSA z 1989 r., nr 2, poz. 60). W art. 162 § 1 pkt 1 KPA są uregulowania ustanawiające dwie normy prawne, ponieważ zamieszczono w nim postanowienia odnoszące się do dwóch alternatywnych dla siebie sytuacji. Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo tez po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzić będzie wyłącznie pierwszy człon wskazanej alternatywy, jako, że w przepisach prawa materialnego – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) przewidziano możliwość wygaszenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i o pozwoleniu na budowę, natomiast strona będąca inicjatorem tego postępowania – skarżący B. i W. S. wyraźnie w swoim wniosku wskazywali na taką podstawę faktyczną i prawną swego żądania, nie twierdząc, że rozstrzygnięcia takiego wymaga interes społeczny, czy też interes strony (adresata decyzji). Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego: 1. Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. 2. Rozpoczęcie lub wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1 i art. 36a ust. 2, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Przyjmując zatem konstrukcję nowego postępowania toczącego się na podstawie art. 162 § 1 KPA w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, o czym była już wyżej mowa, obowiązkiem organu administracyjnego jest dokładne ustalenie stron takiego postępowania wedle reguł wynikających z art. 28 KPA, a nie wedle reguł wynikających z drugiej części alternatywy wynikającej z art. 162 § 1 pkt 1 KPA. W przedmiotowej sprawie należy zatem ocenić istnienie lub nie istnienie po stronie skarżących interesu prawnego według reguł dotyczących przedmiotu sporu, a zatem według reguł dotyczących wydawania pozwoleń budowlanych. Racjonalnie nie sposób bowiem przyjmować, że osoba, która ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia budowlanego, nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia wygaśnięcia tego rodzaju decyzji na podstawie art. 37 Prawa budowlanego. Skarżący wykazywali istnienie tego interesu względami sąsiedztwa i kwestia ta winna być w pierwszym rzędzie wyjaśniona przez organ odwoławczy. W przypadku, gdyby okazało się, że po stronie skarżących występuje rozumiany w sposób wyżej wskazany interes prawny, obowiązkiem organu będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania i wydanie stosownej decyzji co do istoty sprawy. W przeciwnym wypadku, a więc gdyby okazało się, że skarżący interesu tego nie mają, możliwe będzie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (vide: uchwała składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipa 1999 r., nr OPS 16/98 – ONSA z 1999 r., nr 4, poz. 119). Rozstrzygnięcie sprawy wymaga jednak poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych, a w szczególności ustalenia aktualnych okoliczności faktycznych, które miały będą decydujące znaczenie dla oceny, czy skarżący zachowali przymiot strony w niniejszym postępowaniu (w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 4 sierpnia 1997 r. na prawach strony występowały inne osoby – E. i J. S.). Wobec powyższego, przyjmując, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), należało orzec jak na wstępie. Orzeczenia o wykonalności zaskarżonego aktu oraz o kosztach uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 przywołanych wyżej przepisów ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.