II SA/Gd 1954/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący s. NSA Andrzej Przybielski Sędziowie s. NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) s. NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 maja 2001r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 3 kwietnia 2001r. nr [...] i zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. i J. D. 310 (trzysta dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości. II SA/Gd 1954/01 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 3 kwietnia 2001r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art.51 ust.1 lit.a, art.81, 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126 ze zm.) oraz na podstawie przeprowadzonych oględzin pozwolił J. M. na wznowienie robót budowlanych przy budowie obiektu mieszkalnego, jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w L. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że inwestor podczas budowy dopuścił się szeregu zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, jak również dopuścił się zmiany sposobu użytkowania obiektu przeznaczając w niewykończonym jeszcze obiekcie część pomieszczeń parteru na działalność handlową. Wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nakładało na inwestora szereg obowiązków, mających na celu przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z projektem odbudowy. Obowiązki te zostały przez inwestora wykonane. E. i J. D. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, wskazując, że 1 sierpnia 1997r. zatwierdzony został projekt budowlany na odbudowę budynku mieszkalnego przy ulicy [...], bez ustalenia przebiegu granic nieruchomości, które odbyło się dopiero 6 maja 1999r. Po ustaleniu granic okazało się, że na granicy działki skarżących znajdują się okno i drzwi altany oraz okap betonowy. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 28 lutego 2001r. stwierdzono, że altanka została wybudowana niezgodnie z projektem, która to nieprawidłowość do chwili obecnej nie została usunięta. Ponadto wywodzili, że szambo jest zlokalizowane przy granicy ich działki. Nie uwzględniając zarzutów odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 16 maja 2001r., nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.81 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, podzielając argumentację faktyczną i prawną zawartą w jego uzasadnieniu. Ponadto organ administracji II instancji wskazał, że w dniu 2 kwietnia 2001r. PINB w T. przeprowadził ponowne oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdzono, że wszystkie obowiązki nałożone na inwestora zostały wykonane, doprowadzając do stanu zgodnego z projektem technicznym. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe, sporządzone przez powołane do tego organy w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Stąd organ uznał, że twierdzenia zawarte w protokole oględzin z dnia 2 kwietnia 2001r. są prawdziwe. E. i J. D. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wywodzili, że organy administracji, wdając zaskarżona decyzję, całkowicie pominęły okoliczność wybudowania, niezgodnie z projektem, altany wejściowej, której okno wychodzi bezpośrednio na nieruchomość skarżących. Ponadto drzwi wejściowe do tej altany przekraczają w połowie granice ich nieruchomości. Te okoliczności, jak również wystający nad ich nieruchomość okap nad altaną uniemożliwia skarżącym realizację rozbudowy ich domu, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wskazali także, iż oględziny w dniu 2 kwietnia 2001r. przeprowadzono pod ich nieobecność bez powiadomienia skarżących o ich terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentacje faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Zgodnie z art.7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, C.H. Beck, W-wa 2000, str. 56). Stosownie do art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest ponadto dokładne opisanie ustalonego stanu faktycznego sprawy w uzasadnieniu decyzji (art.107 § 3 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu organy administracji wydały rozstrzygnięcie z naruszeniem wskazanych wyżej zasad. W uzasadnieniu decyzji wskazano ogólnikowo, że po stwierdzeniu przy odbudowie budynku należącego do J. M. zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu wydano postanowienie o wstrzymaniu działalności handlowej oraz decyzję o wykonaniu określonych czynności, które zostały zrealizowane. Takie też ustalenia organu stanowiły podstawę do wydania inwestorowi w oparciu o art.51 ust.1 lit.a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz.1126 ze zm.) pozwolenia na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego. Jak wynika z wcześniejszej decyzji z dnia 30 października 2000r. nr [...], wydanej na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nakazał J. M. wykonanie "określonych czynności w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie z uwzględnieniem prowadzenia działalności handlowej w obiekcie w terminie do 30 grudnia 2000r.". Organ nie wskazał jednak na czym ma polegać wykonanie tych określonych czynności a następnie w kolejnej decyzji stwierdził, że zostały one zrealizowane. Poczynione w ten sposób ustalenia faktyczne organu uznać należy za rażące naruszenie art.7 i 77 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie naruszona została ponadto wyrażona w art.10 k.p.a. zasada, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jest okolicznością bezsporną, że skarżącym – właścicielom nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której inwestor wykonuje roboty budowlane – w toku niniejszego postępowania administracyjnego przysługuje przymiot strony. Organ administracji nie zapewnił im jednak czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art.7 i 10 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy w postępowaniu występują dwie strony o spornych interesach przyjęcie, iż tylko ta, której wniosek załatwiono pozytywnie ma przymiot strony, naruszałoby zasadę równości procesowej stron (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001r. sygn. akt I SA 1479/99, LEX nr 54176). Strona postępowania ma prawo czynnie uczestniczyć w każdym jego stadium, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Czynny udział strony przejawia się przede wszystkim w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Strona ma zagwarantowany "czynny udział", co oznacza, że ma nie tylko prawo być obecna przy czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale i do czynnego kształtowania stanu faktycznego, np. przez żądanie przeprowadzenia dowodów (art.78 k.p.a.). Strona ma również prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu uniemożliwiając skarżącym udział w oględzinach nieruchomości inwestora, które odbyły się w dniu 2 kwietnia 2001r., a sporządzone z nich sprawozdanie stanowiło jedną z przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien poprowadzić postępowanie zgodnie ze wskazanymi zasadami postępowania administracyjnego (art.7, 77 § 1, 10 k.p.a.) a motywy rozstrzygnięcia zawrzeć w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu (art.107 § 3 k.p.a.). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art.135 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.55 ust.1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.Nr 74, poz.368 ze zm.) w zw. z art.97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1271 ze zm.).