II SA/Ka 1109/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Łucja Franiczek (spr.) Leszek Kiermaszek Protokolant sekr.sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi K. H. i H. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126) nakazał H. H. rozbiórkę nadbudowanej części tarasu, przylegającego do budynku mieszkalnego na parceli nr [...] przy ul. [...] w Z.. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na wynik oględzin nieruchomości stwierdził, iż roboty budowlane zostały rozpoczęte w [...] r., a ukończone w [...] r., bez stosownego pozwolenia na budowę. W odwołaniu od decyzji, wniesionym przez H.H. i K. H., podniesiono iż działka nr [...] została nabyta w czasie ich małżeństwa, a zatem stanowi współwłasność ustawową. Tymczasem organ I instancji z naruszeniem art.10 § 1 kpa, nie podjął czynności w celu ustalenia stanu własności i nie zapewnił K. H. udziału w toczącym się postępowaniu, dotyczącym przedmiotu jej własności. Nadto, odwołujący się wskazali na nieprecyzyjność wydanego nakazu oraz podkreślili, że wykonana rozbudowa nie narusza zasad sztuki budowlanej, ani zapisu planu miejscowego, zaś obiekt zachowuje wymagane odległości od innych budynków w sąsiedztwie, przy czym działka sąsiednia jest działką rolną, nie posiadającą prawa do zabudowy. Wreszcie, zdaniem odwołujących się, rozbiórce obiektu sprzeciwia się prawdopodobieństwo poważnego uszkodzenia całego budynku w razie wykonania nakazu. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa, utrzymano decyzję organu I instancji w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś uchylono rozstrzygnięcie w części dotyczącej określenia stron i w tym zakresie nałożono obowiązek na K. i H. H. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na obligatoryjność wydania nakazu rozbiórki w trybie art.48 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, wprawdzie zgodnie z odpisem księgi wieczystej KW [...], parcela nr [...] stanowi odrębną własność H. H., jednak rozbudowa budynku została wykonana w czasie trwania małżeństwa, stąd też obowiązek należało nałożyć na oboje małżonków. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. H. i H.H. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art.7, 10 § 1 i 15 kpa. Skarżący zarzucili, iż K. H. nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji oraz wskazali na wadliwość sformułowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, które nadto było przedwczesne i w którym nie odniesiono się do zarzutu, iż wykonanie rozbiórki wiązałoby się z koniecznością rozbiórki części budynku wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę i groziłoby uszkodzeniem tej części. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, stwierdzając iż skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania i jego przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Zgodnie z treścią art.61 § 4 kpa, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W niniejszej sprawie o wszczęciu postępowania na żądanie M. i P. W. w sprawie zabudowy tarasu istniejącego budynku mieszkalnego, wykonanej przez H. H., nie powiadomiono skarżącej K. H. (k. 6 akt adm.). Skarżąca została natomiast powiadomiona o terminie oględzin nieruchomości (k. 5 akt adm.), lecz w czynności tej nie wzięła udziału. W treści protokołu oględzin podano, iż działka nr [...] stanowi własność H.H., który dokonał nadbudowy tarasu (k. 14 akt adm.). Organ I instancji dysponował też odpisem księgi wieczystej KW Nr [...], z której wynikało, iż właścicielem tej działki jest H. H. (k. 8 akt adm.). Taki stan prawny nieruchomości wynikał też z danych z ewidencji budynków (k. 24 akt adm.). W tym stanie rzeczy organ I instancji nałożył obowiązek rozbiórki nadbudowanej części istniejącego tarasu na H. H., doręczając wyłącznie jemu decyzję. Tymczasem odwołanie od decyzji wnieśli oboje skarżący, negując stan prawny nieruchomości, ujawniony w księdze wieczystej. Z treści odwołania nie wynikało też, iż oboje byli inwestorami spornej budowy. Zgodnie z treścią art.52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.), adresatem nakazu winien być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ustawodawca nie wskazał jednak, jakimi kryteriami winien kierować się organ nadzoru budowlanego, nakładając obowiązek rozbiórki w trybie art.48 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, adresatem decyzji winien być w pierwszym rzędzie inwestor, o ile dysponuje nieruchomością w dacie prowadzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. W każdym wypadku w postępowaniu winien brać udział właściciel obiektu (art.28 kpa). Ustalenie tytułu prawnego winno nastąpić w oparciu o dane urzędowe a przede wszystkim odpis księgi wieczystej. Zarzut niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości nie ma jednak żadnego wpływu na bieg postępowania i wbrew zarzutom skargi, nie stanowi podstawy zawieszenia z art.97 § 1 pkt 4 kpa. Jednak musiał odnieść skutek zarzut naruszenia art.10 § 1 i art.15 kpa poprzez pozbawienie skarżącej K.H. czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji bez własnej winy, gdyż z treści powiadomienia o terminie oględzin nie wynikało, w jakim charakterze miała wziąć udział w czynności. W żadnym wypadku nie było zatem dopuszczalne nałożenie obowiązku rozbiórki na skarżącą. Organ odwoławczy nie może bowiem wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, a takich przesłanek w niniejszej sprawie wszak nie stwierdzono. Zaskarżona decyzja narusza zatem zakaz reformationis in peius, zawarty w art.139 kpa. Nadto, zasadnie skarżący wskazali na nieprecyzyjność sformułowania zaskarżonej decyzji, aczkolwiek w świetle jej motywów, nie budzi wątpliwości, iż uchylenie decyzji organu I instancji dotyczyło tylko części wskazującej podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki i w tym zakresie orzeczono co do istoty, nakładając obowiązek na oboje skarżących. Wydanie decyzji naruszało jednak zasadę dwuinstancyjności postępowania i zasadnie podnieśli skarżący, iż w takim wypadku organ odwoławczy obowiązany był do wydania decyzji kasacyjnej z art.138 § 2 kpa, jeżeli stwierdził, iż inwestorami spornej nadbudowy byli oboje skarżący. W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy, rozstrzygnięto po myśli art.200 cyt. ustawy. Sąd nie podzielił natomiast zarzut skargi, iż wydaniu nakazu w trybie art.48 Prawa budowlanego sprzeciwiała się obawa uszkodzenia części budynku, zaś wykonanie decyzji wiązałoby się z koniecznością rozbiórki części wybudowanej na podstawie pozwolenia nakazu. Przedmiotem nakazu rozbiórki objęto bowiem część obiektu, zrealizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sprawca samowoli budowlanej winien też liczyć się z ujemnymi konsekwencjami podjętych działań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem wszystkich stron należy uwzględnić zmianę stanu prawnego, wynikającą z art.7 ust.2 ustawy 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718). oraz art.2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 98, poz.888). W aktualnym stanie prawnym, przepis art.48 ust.2 Prawa budowlanego dopuszcza bowiem legalizację robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym zaś względzie, istotne będzie zbadanie zgodności usytuowania nadbudowanej części obiektu względem granicy działki sąsiedniej oraz obiektów budowlanych na działce sąsiedniej z przepisami techniczno-budowlanymi. O ile sąsiednia nieruchomość nie jest zabudowana, istotne znaczenie będzie miała możliwość jej przyszłej zabudowy z uwagi na usytuowanie spornej części obiektu, nadbudowanego samowolnie. W przypadku, gdy na działce sąsiedniej usytuowany jest budynek mieszkalny, należy zaś ustalić wzajemne odległości między obiektami celem rozważenia, czy nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie wynikającym z przepisów techniczno-budowlanych. Z braku odmiennej normy intertemporalnej, zgodność budowy z przepisami techniczno-budowlanymi należy ocenić na gruncie aktualnie obowiązującej regulacji rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm.).