II SA/Łd 407/03

Dnia 30 czerwca 2004 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie : NSA Janusz Nowacki, p.o. Sędziego WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2004 roku przy udziale ---- sprawy ze skargi J.T.-H. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Ł. na rzecz skarżącego J.T.-H. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Ł., działając na podstawie art. 138 §1 pkt. l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz art. 90 ustawy z 26.04.1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 207 poz. 1761) po rozpatrzeniu odwołania J.T.-H., byłego funkcjonariusza Zakładu Karnego w S., od decyzji Nr [...] z dnia [...] Dyrektora Zakładu Karnego w S. o odmowie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż Dyrektor Zakładu Karnego w S. decyzją Nr [...] z dnia [...], działając m.in. na podstawie art. 85 ust 2 , art. 90 i 91 ust. l pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, odmówił przyznania J.T.-H. pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego wskazując, iż posiadał on już lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej, która wynosiła 38,4 m2 ,w związku z czym mieściła się w granicach przysługującego normatywu wynoszącego 28 - 40 m2. Od powyższej decyzji J.T.-H. złożył odwołanie do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, zarzucając wydanej decyzji obrazę art. 85 ust 2, art. 90 ust. 2 i 91 ust. l pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej oraz sprzeczność ustaleń organu I instancji z zebranym materiałem polegającą na przyjęciu założenia, że odwołujący jest posiadaczem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy stwierdził, iż funkcjonariusz któremu przysługuje 5 norm jednostkowych ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu przepisów ustawy jeżeli posiada lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej w granicach od 35 do 50 m2. Ze złożonych dokumentów wynikało, iż J.T.-H. posiadał lokal mieszkalny o łącznej powierzchni mieszkalnej odpowiadającej jednostkowej normie powierzchni mieszkalnej zawartej w granicach od 7 m2 do 10 m2 określonej w art. 85 ust 2 ustawy o Służbie Więziennej. Przepisy ustawy o Służbie Więziennej w art. 91 wymieniają przypadki wyłączające prawo funkcjonariusza do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. W przypadku nie zrealizowania prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przez jego przydział, ustawa przewiduje świadczenia substytucyjne w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 89 ustawy) lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy). Świadczenia substytucyjne mogą być jednak przyznane tylko w przypadku gdy funkcjonariusz jest uprawniony do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 91 ust. l pkt. l ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi, zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom. Błędne powołanie przez organ I instancji w sentencji decyzji ust 2 art. 91 zamiast ust l tego artykułu nie ma wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia bowiem z uzasadnienia decyzji wynika, że w sposób prawidłowy ustalony został stan faktyczny sprawy, błędnie zakwalifikowano jednak tytuł prawny wnioskodawcy do zajmowanego lokalu. W dniu 17.03.2003 r. J.T.–H. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] oraz decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, iż decyzje obu organów uważa za niezgodne z prawem wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 85 ust. 2, art. 90 i art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna . Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1271 ) – sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone , podlegają rozpoznaniu przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 90 ust. 1. ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 207 poz. 1761) – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Należy zwrócić uwagę, iż przepis ten różni się od zapisów innych ustaw dotyczących tzw. służb mundurowych tym, iż nie uzależnia - tak jak np. art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji( t.j. Dz. U. z 2002 r nr 7 poz. 58 ze zm. ), art.80 ust 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz.U.02.147.1230 ze zm.) , art. 98 ust. 1 z dnia 12 października 1990 r o Straży Granicznej ( Dz.U.02.171.1399 ze zm. ) - prawa do uzyskania pomocy finansowej od nieotrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Organ I instancji odmawiając przyznania skarżącemu pomocy finansowej w uzasadnieniu zacytował treść art. 91 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Służbie Więziennej . Organ odwoławczy natomiast wyjaśnił, iż przepisy rozdziału IV ustawy o Służbie Więziennej poświęconego mieszkaniom funkcjonariuszy należy zdaniem organu rozpatrywać łącznie. Przepisy te zinterpretowano w ten sposób iż skoro funkcjonariusz w służbie stałej ma prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny wymienionych w art. 86, to prawo to powinno być realizowane przede wszystkim przez przydzielenie odpowiedniego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej . Organ podkreślił, iż art. 91 ust. 1 tej ustawy wymienia przypadki wyłączające prawo funkcjonariusza do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. W przypadku nie zrealizowania prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego przez jego przydział ustawa przewiduje świadczenia substytucyjne w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskania lokalu mieszkalnego . Świadczenia te mogą być przyznane tylko w przypadku gdy funkcjonariusz jest uprawniony do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu w tym składzie tego rodzaju interpretacja przepisu art. 90 ust. 1 na tle innych przepisów działu IV ustawy o Służbie Więziennej jest zbyt rozszerzająca. Przede wszystkim z przepisów tych nie wynika, iż prawo do lokalu powinno być realizowane przede wszystkim przez przydzielenie odpowiedniego lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto tak jak wyżej wykazano ustawodawca nie uzależnił w tej ustawie prawa do udzielenia pomocy od uprawnienia do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej . W tej sytuacji stwierdzić należy, iż interpretacja przepisu cyt. art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej przedstawiona przez organ odwoławczy jest nieprzekonywująca. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, iż lokal w którym skarżący zamieszkuje wraz z rodziną jest spółdzielczym lokalem mieszkaniowym o powierzchni mieszkalnej 38,4 m2 ." . Skarżący jest w tym wypadku posiadaczem zależnym tego lokalu. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 października 1991 r z glosa aprobującą J. Ignatowicza OSP z 1992 r nr 7-8 poz. 174 ). Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ( Dz. Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości z 1997 r nr 4 poz. 50 ) nie mogło stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Stanowisko takie jest zgodne z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarządzenie to w § 3 określało warunki przyznania pomocy finansowej osobom uprawnionym do tej pomocy, które były posiadaczami samodzielnego lokalu mieszkalnego jednocześnie uzależniając udzielenie tej pomocy od powierzchni użytkowej lokalu w nawiązaniu do § 1 pkt. 5 tego Zarządzenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, iż § 3 tego Zarządzenia wykraczał poza delegację ustawową wynikającą z art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Nie budzi jednak wątpliwości, iż gdyby organ mógł zastosować przepisy Zarządzenia w stosunku do skarżącego to byłyby podstawy do przyznania takiej pomocy. Skarżący nie przekroczył bowiem należnej powierzchni użytkowej określonej w § 1 pkt. 5 tego Zarządzenia. Skoro jednak przepisy Zarządzenia nie mogły stanowić podstawy do wydania decyzji, powstała luka prawna w zakresie zasad przyznawania pomocy finansowej. Tej luki prawnej nie mogła zdaniem Sądu zastępować interpretacja przepisów ustawy dokonana przez organ odwoławczy zwłaszcza, iż przepisy tej ustawy nie były w ten sposób interpretowane w okresie w którym organ stosował przepisy Zarządzenia. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż przedstawiona przez organ interpretacja przepisów działu IV ustawy o Służbie Więziennej naruszała art. 90 ust. 1 tej ustawy, który w dacie wydania zaskarżonej decyzji winien być zastosowany w jego literalnym brzmieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji . O kosztach rozstrzygnięto stosownie do art. 200 tej ustawy . Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdza, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.