II SA/Ka 1220/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Łucja Franiczek Leszek Kiermaszek Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Miasta S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zagospodarowania wspólnot gruntowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Burmistrza Miasta S. kwotę [...] ([...])zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Miasta S. uchwałą z dnia [...] r. ustanowił zarząd komisaryczny dla Spółki Wspólnoty Gruntowej [...] U podstaw materialnoprawnych uchwały powołano art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz. U. Nr 28 poz. 169 z późn. zm.), a w § 2 określono zakres i zasady wykonania zarządu komisarycznego. Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa spółka [...] – Spółka A wniosła skargę na przedmiotową uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2001 r. w sprawie o sygn. II SA/Ka 1212/00 Sąd odrzucił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wyraził pogląd, iż rozstrzygnięcie o ustanowieniu nadzoru komisarycznego i zakresie tego nadzoru w zaskarżonej uchwale jest w istocie decyzją administracyjną, która podlega kontroli instancyjnej dokonywanej w toku postępowania odwoławczego. Nie wyczerpanie toku instancji spowodowało odrzucenie skargi. Po doręczeniu postanowienia pełnomocnikowi skarżącej Spółki w dniu [...] r. zostało złożone odwołanie. W odwołaniu Spółka dla Zagospodarowania [...] zarzuciła uchwale rażące naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z obszerną motywacją odwołującej przywołując argumenty wskazujące na legalność działań Spółki wykazywała, iż brak było podstaw do podjęcia przez Zarząd Miasta S. zarówno uchwały o ustanowieniu zarządu komisarycznego jak i uchwały o unieważnieniu wyboru władz Spółki ( ta uchwała została podjęta również [...] r.). Wskazano także na to, że ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przewiduje instytucji zarządu komisarycznego nad spółką gruntową. Przyznano przy tym, że art. 25 tej ustawy stanowi o możliwości utworzenia spółki przymusowej, ale w ściśle określonych w tym przepisie wypadkach, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. W ostatnim fragmencie odwołania pełnomocnik spółki wyraził pogląd, iż ten środek zaskarżenia został wniesiony w terminie, który biegł od dnia [...] r. ( data doręczenia postanowienia Sądu ), gdyż dopiero wówczas "okoliczności, że przedmiotowa uchwała jest de facto decyzją administracyjną stała się Spółce wiadoma". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu Miasta S. i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyraził pogląd, iż Zarząd Miasta S. działając w trybie nadzoru, o którym mowa w art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie mógł ustanowić zarządu komisarycznego, bowiem ustawodawca nie przewidział takich uprawnień dla organu nadzorczego. Do tego wniosku organ doszedł analizując zarówno art. 18 ust. 1, art. 23 i art. 24 przywołanej ustawy jak i regulacje zawarte w ustawie o samorządzie gminnym ( art. 97 ) i w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych ( art. 65 ust. 1 ). Badając kwestię terminowości odwołania organ II instancji stwierdził, iż zostało ono wniesione w terminie, który biegł od dnia [...] r. a nie od dnia doręczenia uchwały, gdyż ta nie zawierała pouczenia o możliwości złożenia od niej odwołania. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosła "Gmina S. reprezentowana przez Zarząd i Burmistrza" domagając się bądź stwierdzenia nieważności decyzji bądź też jej uchylenia lub umorzenia postępowania odwoławczego. W zasadzie skarga sprowadza się do polemiki z wywodami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2001 r., które tylko dlatego nie było kwestionowane poprzez złożenie wniosku o rewizję nadzwyczajną, "że orzeczenie to było w sumie dla Gminy korzystne". Wykazując, iż uchwała Zarządu Miasta S. z [...] r. nie jest decyzją administracyjną skarżąca przywołała wyrok tegoż samego Sądu z dnia 17 grudnia 2001 r., w którym Sąd oddalił skargę Spółki na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od rozstrzygnięcia nadzorczego Zarządu Gminy unieważniającego uchwałę zgromadzenia wspólników. Ponadto wywodzono, iż art. 23 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych upoważnia organ nadzoru do podejmowania aktów nadzoru innych niż wymienione w art. 18 ust. 1, art. 24 czy art. 25 ust. 2 i 3 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono wniósł o jej odrzucenie wykazując, iż Gmina S. nie jest stroną postępowania i nie ma tym samym interesu prawnego do kwestionowania decyzji. Gdyby Sąd nie podzielił tych poglądów, organ odwoławczy alternatywnie domagał się oddalenia skargi z przyczyn naprowadzonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem procesowym z dnia [...] r. – Zarząd Spółki A w S. postulował oddalenie skargi dołączając do pisma ekspertyzę prawną " wskazującą na niegodziwe działanie Urzędu Miasta w S. wobec Spółki". Ekspertyza sporządzona została przez prof. dr hab. W.R. o z Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk i dotyczy "sytuacji prawnej wspólnoty gruntowej w S.". Na rozprawie pełnomocnik Burmistrza S. wyjaśnił, iż skarga została wniesiona przez Zarząd – będący wówczas organem nadzoru nad działalnością spółki. Sąd administracyjny zważył co następuje : Skarga musiała przynieść skutek, aczkolwiek zupełnie z innych przyczyn niż w niej podniesione, a które Sąd nie będąc związany granicami skargi wziął pod rozwagę z urzędu ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ). Kwestią newralgiczną dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, jest to, że zapadła ona w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem Spółki dla Zagospodarowania [...] wniesionym od uchwały z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia zarządu komisarycznego. Dla skutecznego ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, rozpoznanej i rozstrzygniętej wpierw przez organ I instancji konieczne są dwa elementy : - odwołanie musi wnieść podmiot mający przymiot strony, - środek zaskarżenia musi zostać wniesiony w terminie ustawowym. Aby jednak ocenić przymiot strony wnoszącego odwołanie, organ odwoławczy zobligowany jest w postępowaniu wstępnym zbadać zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia ( art. 129 § 2 kpa ). Warunkiem skuteczności czynności procesowej – jaką jest wniesienie odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Natomiast rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Taka zakwalifikowana wadliwość występuje w rozpoznawanej sprawie. W oparciu o akta postępowania administracyjnego Sąd ustalił, iż uchwała z dnia [...] r. została doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu [...] r. przy czym wcześniej doręczono ją S.K. ( k-15 akt ). Przyjmując datę doręczenia uchwały na dzień [...] r. ( spółka działała przez pełnomocnika ) uznać należy, że odwołanie wniesione w dniu [...] r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Termin ten biegł bowiem od daty doręczenia uchwały zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., a nie od daty doręczenia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2001 r. Błędnie zupełnie wywodzi organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że termin do wniesienia został dochowany, gdyż "termin ten biegnie od dnia doręczenia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie doręczenia uchwały, ponieważ uchwała nie zawierała pouczenia o możliwości złożenia od niej odwołania". Dalej organ wywodził, iż brak pouczenia nie może działać na niekorzyść strony. Ta ostatnia konkluzja jest poprawna, przy czym kwestię tę rozstrzygnął ustawodawca w art. 111 § 2 k.p.a. Natomiast nie przewidział jakiejkolwiek innej możliwości w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego dla obliczenia terminu do wniesienia odwołania, który biegnie wszak i z wyjątkiem określonym w art. 111 § 2 k.p.a., od dnia doręczenia bądź ogłoszenia decyzji. Ten bezsporny fakt, iż uchwała z dnia [...] r. nie zawierała pouczenia co do prawa odwołania, w sytuacji braku żądania o jej uzupełnienie, nie może rodzić żadnych skutków prawnych w zakresie określonych w art. 129 § 2 k.p.a. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że w tym dniu podjęto dwie uchwały, obie nie zawierały pouczeń i strona zamiast żądać ich uzupełnienia, przyjęła odmienną drogę kwestionowania uchwał. W sprawie poddanej kognicji Sądu wniosła skargę odrzuconą postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2001 r., natomiast w stosunku do uchwały w sprawie unieważnienia wyborów Zarządu i Komisji Rewizyjnej Spółki – odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Data doręczenia postanowienia Sądu z dnia 22 sierpnia 2001 r., tak eksponowana, przez odwołującą spółkę jak i organ, którego działanie zaskarżono, ma o tyle znaczenie w sprawie, że od dnia doręczenia orzeczenia Sądu ([...] r.) rozpoczynał bieg siedmiodniowy termin do ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jednakże taki wniosek nie został złożony, a w odwołaniu Spółka podaje, iż uchwałę o ustanowieniu zarządu komisarycznego doręczono jej "dopiero w dniu [...] r.", ale okoliczności że przedmiotowa uchwała jest "de facto decyzją administracyjną stała się Spółce wiadoma począwszy od dnia [...] r. (...) w związku z czym przyjąć należy, iż czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływa [...] r." Pogląd ten, w całości zaaprobowany przez organ odwoławczy rażąco narusza art. 129 § 2 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, bez wniosku o jego przywrócenie stanowi wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligującą Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do treści skargi Sąd stanowczo podkreśla, iż polemika z wiążącym Sąd i organ postanowieniem tegoż Sądu z dnia 22 sierpnia 2001 r. sygn. II SA/Ka 1212/00 odrzucającym skargę Spółki A [...] na przedmiotową uchwałę, jest wysoce nieodpowiednia i niedopuszczalna. Zarówno pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) jak i obecnie obowiązujących przepisów ( w tym wypadku art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Kwestionowanie tej oceny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez Sąd nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Merytoryczne rozpoznanie skargi było możliwe po wykazaniu, iż została ona wniesiona przez Zarząd, który wówczas był organem sprawującym nadzór nad działalnością spółki ( obecnie wójt , burmistrz, prezydent miasta ). Sąd przyjął bowiem, że ustawowo powołany organ nadzoru nad działalnością spółki ma legitymację procesową w kwestionowaniu skargą rozstrzygnięcia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ). Uwzględniając skargę, Sąd stosownie do art. 152 tej ustawy orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji w całości, a o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 cytowanej ustawy. su.