II SA/Łd 444/03

Dnia 30 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kozerski /spr./, Sędziowie NSA Teresa Rutkowska, p.o. sędziego WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant sekretarz sądowy Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004 na rozprawie sprawy ze skargi B.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. 3 II SA/Łd 444/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu [...] orzekł o przyznaniu B.M. prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia 29 grudnia 2000 r. w wysokości 536,10 zł miesięcznie. W dniu 29 stycznia 2001 r. B.M. wniosła odwołanie od tej decyzji . Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stwierdził , że odwołanie zostało wniesione przez B.M. z uchybieniem 14-dniowego terminu . W dniu 14 stycznia 2003 r. B.M. złożyła kolejne odwołanie od decyzji z dnia [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...]. Organ wskazał, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania kończy postępowanie przed organem odwoławczym i wyczerpuje tok instancji w danej sprawie . Tym samym decyzja organu I instancji uzyskuje przymiot ostateczności . Rozpatrzenie kolejnego odwołania od decyzji ostatecznej jest niedopuszczalne . Stanowiłoby bowiem naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych . Decyzja ostateczna może być wzruszona jedynie w trybie nadzwyczajnym . W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi B.M. wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Powołując się na art. 9 k.p.a. wskazała, że organ administracji, do którego składała pismo nazywane przez nią, z powodu nieznajomości przepisów “odwołaniem", pomimo tego, że szczegółowo znał jej sprawę nie poinformował jej, iż decyzja w sprawie jest ostateczna i nie powinna wnosić odwołania, jeżeli nie posiada dostatecznych powodów do przywrócenia terminu do jego wniesienia, a może wnosić o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania w trybach nadzwyczajnych. Wyjaśniła, że jej sprawa dotyczy przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 % zamiast 160 %. W 2000 nabyła prawo do zasiłku przedemerytalnego w niższej wysokości. Została zwolniona z pracy ze spółki A S.A. w Z. w wyniku zwolnienia grupowego. Sześć osób, które w tym samym miesiącu (grudniu) zostały zwolnione z pracy ze spółki A S.A. w Z. złożyły w terminie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi i otrzymały we wrześniu 2002 r. wyroki, na mocy których Starosta [...] zmienił decyzje w ich sprawach i przyznał prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 % kwoty bazowej (np. Sygn. akt II SA/Łd 434/01, II SA./Łd 503/01). Wcześniej pozostałe osoby były zapewniane przez Zakładową Organizację Związkową, że nie jest konieczne zarzucanie sądów sprawami , wystarczy uzyskanie korzystnych rozstrzygnięć w kilku przykładowych sprawach i organ administracji zmieni stanowisko w stosunku do pozostałych. Skarżąca podała, że po zmianach decyzji w tych sprawach , w których wydawał wyrok NSA, zwróciła się do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% kwoty bazowej i uzyskała od niego informację, że decyzje co do reszty uprawnionych nie zostaną zmienione . Zdaniem skarżącej , organ powinien rozważyć w takiej sytuacji, czy jej pisma ze stycznia 2003 r nie potraktować jako podania o wznowienie postępowania . Wyjaśniła, że o tym, iż organ administracji podjął decyzję na korzyść kilku wybranych osób i nie zmienił decyzji co do reszty uprawnionych dowiedziała się w marcu 2003 r . Z uwagi na powyższe okoliczności skarżąca wnosiła o uchylenie postanowienia Wojewody [...] i rozpatrzenie jej pisma jako wniosku o wznowienie postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. Podkreślił, że treść pism złożonych przez skarżącą 14.01.2003 r. i 24.01. 2003 r. jest jasna. Skarżąca stwierdza, że pismo z 14 stycznia 2003 r stanowi odwołanie i wnosi o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Jednocześnie skarżąca przyznała, że nie ma dostatecznych powodów do przywrócenia terminu. Dodać również należy, iż w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi toczy się postępowanie ze skarg B.M. na decyzje Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego /sygn. akt III SA/Łd 620/04/ oraz w sprawie odmowy zmiany na podstawie art.155 kpa decyzji przyznającej prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120% kwoty bazowej /sygn. akt III SA/Łd 619/04/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie jednak należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( p.p.s.a.). W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz. U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodności z przepisami prawa procesowego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 145 § 1 wymienionej ustawy ( p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając legalność zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego bądź procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, choć niektóre zarzuty zawarte w skardze należy uznać za uzasadnione. Skarżąca trafnie podnosi, że po złożeniu przez nią pism w styczniu 2003 r organ winien rozważyć, jakie w zaistniałej sytuacji ( przynajmniej teoretycznie) istnieją prawne możliwości wzruszenia lub zmiany decyzji przyznającej jej zasiłek przedemerytalny w wysokości 120 % zasiłku dla bezrobotnych i poinformować ją o tych możliwościach i wymaganiach jakie są z nimi związane, tak aby mogła ocenić , z jakiego środka prawnego chce i może skorzystać. Zarzut ten jest uzasadniony tym bardziej, że w piśmie z 15 stycznia 2003r., ostatecznie potraktowanym przez organ jako “odwołanie" od decyzji z [...], sformułowanie “odwołanie" nie zostało użyte, a skarżąca “ zwraca się z prośbą o zmianę decyzji Powiatowego Urzędu Pracy/.../", a następnie merytorycznie uzasadnia tę prośbę. Treść pisma mogła więc wskazywać także np. na zamiar wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. , a więc budzić wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony . Brak takiego pouczenia , stanowiący niewątpliwie naruszenie art. 9 k.p.a., nie stanowi jednak w świetle całokształtu okoliczności sprawy, takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ostatecznie bowiem skarżąca złożyła oświadczenie jednoznacznie stwierdzające, że jej pismo z dnia 14 stycznia 2003r. należy traktować jako odwołanie od decyzji z [...], a ponadto Sądowi z urzędu wiadomo, że skarżąca odrębnie złożyła podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją a także wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W obu tych sprawach wydane zostały przez Wojewodę [...] orzeczenia, na które B.M. wniosła skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezasadny jest zarzut skarżącej, iż organ administracji winien ją pouczyć, że nie powinna wnosić odwołania gdyż decyzja organu I instancji jest ostateczna . Brak było także podstaw do potraktowania wniosku skarżącej jako wniosku o wznowienie postępowania, gdyż treść pisma nie wskazywała na taki zamiar skarżącej. W niniejszej sprawie z treści pisma złożonego 14 stycznia 2003 r. wynikało jedynie, że skarżąca domaga zmiany decyzji wydanej [...] i przedstawia na poparcie swojego stanowiska stosowne argumenty. Jej oświadczenie, złożone w dniu 24 stycznia 2003r. kategorycznie stwierdzające, że pismo z dnia 14 stycznia 2003 r stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...], było dla organu administracji wiążące. Organ nie mógł wbrew woli strony nadać pismu innej treści. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2002r., sygn. I SA 2188/00 ( niepublikowany) “zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska." Tak samo wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2001 r. II SA/Gd 315/00 ( niepublikowany) Organ nie mógł też wskazywać stronie na możliwość sprecyzowania , że jej pismo z 15 stycznia 2003 r stanowi wniosek o wznowienie postępowania, gdyż w treści pism złożonych przez skarżącą w styczniu 2003 r. nie została wskazana żadna przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania. Pouczenie takie byłoby więc błędne. Z tych względów nie było przeszkód aby Sąd dokonał merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia . Należy stwierdzić , iż organ odwoławczy trafnie uznał , że skarżąca nie może skutecznie wnieść kolejnego odwołania od decyzji z dnia [...] mającej walor decyzji ostatecznej . Ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych . Decyzje takie mogą być wzruszone jedynie w trybie nadzwyczajnym a skarżąca skorzystała z możliwości domagania się takiego wzruszenia decyzji ostatecznej ., Ponieważ sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.