OSK 1464/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr.), Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt IV SA 352/03 w sprawie ze skargi G. S. i Stowarzyszenia Społeczno-Kulturalnego [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 20 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz G. S. kwotę 120 zł ( słownie : sto dwadzieścia złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. OSK 1464/04 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda Tarnowski decyzją z dnia 22 grudnia 1998 r. działając na podstawie art. 21 ust.1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zmianami) po rozpatrzeniu wniosku Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad ustalił lokalizację autostrady płatnej A-4 dla odcinka od km 451+960 (granice z woj. krakowskim) do km 502+417 (węzeł "Krzyż") na obszarze miast: Bochnia, Brzesko, Tarnów oraz gmin: Bochnia, Rzezawa, Brzesko, Borzęcin, Wojnicz, Wierzchosławice, Żabno i Lisia Góra – zgodnie z załącznikiem graficznym Nr 1 do tej decyzji. W wyniku odwołania od tej decyzji wniesionego przez Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, mieszkańców wsi Mokrzyska i Brzesko oraz zarządu Gminy Żabno Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 5 sierpnia 1999 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz przepisów art.art. 21, 22, 23 ustd.2, 24 i 25 ust.1 pow. ustawy o autostradach płatnych uchylił zaskarżona decyzję w części i w tej części (dotyczącej m.in. wykazu miejscowości, przez które przebiega planowana autostrada) rozstrzygnął co do istoty dopisując do wyliczenia zawartego w sentencji decyzji organu I instancji miejscowości: Kłaj, Drużna i Dębno. Wnioski o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją złożone zostały przez Wójta Gminy Wierzchosławice (w dniu 3 listopada 2000 r.) oraz przez inwestora – Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad (w dniu 29 maja 2001 r.). Wójt Gminy Wierzchosławice uzasadniając żądanie wznowienia postępowania podał, że we fragmencie odcinka autostrady A-4, na odcinku drogi łączącej węzeł Wierzchosławice z drogą powiatową Nr 43309 wystąpił błąd w edycji podkładu geodezyjnego w załączniku graficznym do decyzji. W wyniku tego błędu niewłaściwie oznaczono numery działek, przez które wytyczono przebieg autostrady, o czym Wójt dowiedział się dopiero w dniu 29 października 2000 r. z pisma właścicieli tych działek. W wyniku tego błędu osoby, będące właścicielami działek, przez które to działki faktycznie przebiegać będzie autostrada – bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu, zakończonym tą decyzją. Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad uzasadnił żądanie wznowienia postępowania wskazując tę samą okoliczność, jaką powołał Wójt Gminy Wierzchosławice, a ponadto – podniósł, że na odcinku zjazdu z węzła "Brzesko" w kierunku Jędrzejowa trasa autostrady zaprojektowana zgodnie ze wskazaniami lokalizacyjnymi spowodowałaby wyburzenie nowowybudowanych domów mieszkalnych, wobec czego – trasa ta wymaga korekty. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia 27 grudnia 2001 r. wznowił postępowanie w sprawie w powołaniu na art. 145 § 1 pkt 5 kpa. We wznowionym postępowaniu – Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 17 stycznia 2002 r. uchylił ostateczną decyzję z dnia 5 sierpnia 1999 r. w części, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy tę decyzję. Na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionych przez G. S., Wójta Gminy Wierzchosławice, mieszkańców wsi Ostrów i Stowarzyszenie Społeczno-Kulturalne wsi Mokrzyska, Minister Infrastruktury (który na skutek zmian w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów z dniem 1 kwietnia 2002 r. stal się organem właściwym do rozpatrzenia tych wniosków) decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydając postanowienie o wznowienie postępowania nie wyjaśnił podstawowych okoliczności istotnych dla podjęcia takiego postępowania. W szczególności nie ustalił, czy Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad zachował termin do wniesienia żądania wznowienia postępowania. Zdaniem sądu prowadzenie postępowania na skutek wadliwego wznowienia powoduje, że wydane w tym postępowaniu decyzje są również wadliwe. Sąd stwierdził przy tym, że błąd w załączniku graficznym do decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (instancyjnym) ujawniony po uzyskaniu ostateczności decyzji wydanej w tym trybie – nie może stanowić podstawy do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa gdyż nie jest to nowa okoliczność faktyczna. Nadto Sąd wskazał, że wydanie w postępowaniu wznowionym decyzji uchylającej w części wydaną uprzednio decyzję ostateczną narusza art. 151 kpa. Uchylenie zaś decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym (instancyjnym) sąd uzasadnił tym, że one także wydane zostały z naruszeniem prawa. Zmiana lokalizacji inwestycji doprowadziła bowiem do sytuacji, w której w pierwotnie prowadzonym postępowaniu nie brało udziału wiele osób, mających przymiot stron, w tym m.in. skarżący G. S.. Ta okoliczność zaś powoduje, że w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją z dnia 5 sierpnia 1999 r. zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowany przez radcę prawnego W. W. . Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano: - naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) przez uchylenie – poza decyzją będącą przedmiotem skargi wydaną we wznowionym postępowaniu – także decyzji wydanych w sprawie przed wznowieniem postępowania, - błędną interpretację art. 145 § 1 kpa przez przyjęcie, że błąd w ustaleniach stanu faktycznego przez organ I instancji spowodowany błędem w edycji podkładów geodezyjnych nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, - błędną interpretację art. 151 kpa przez uznanie, że decyzja wydana po wznowieniu postępowania nie mogła uchylać wcześniejszej decyzji w części, a jedynie mogła uchylać tę decyzję w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono nadto zarzut nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym "ponieważ skład sądu orzekającego z uwagi na udział 2 sędziów NSA był sprzeczny z przepisami prawa tj. z art. 46 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych w związku z art. 29 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych". W uzasadnieniu skargi wyrażono pogląd, że art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzający wyjątek od zasady określonej w art. 134 tej ustawy (orzekanie w granicach skargi) musi być traktowany jako nadzwyczajne uprawnienie sądu orzekającego w danej sprawie. Uprawnienie to jednak podlega ograniczeniom, wskazanym w tym przepisie, polegającym na stosowaniu go wyłącznie w przypadku, gdy jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Zdaniem autora skargi warunek niezbędności zastrzeżony w art. 135 pow. ustawy wskazuje wyraźnie, że sąd nie jest uprawniony do dowolności wyrokowania, a ramy swobody orzekania są wyznaczone przez wymóg niezbędności stosowanych środków do końcowego załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego sąd nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że uchylenie decyzji wydanych przed wznowieniem postępowania jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Według skarżącego taka sytuacja nie zaistniała w sprawie niniejszej, a rozstrzygnięcie sądu w tej kwestii nie tylko nie było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, ale wręcz uniemożliwiło, a w każdym razie wydłużyło załatwienie sprawy. W ocenie skarżącej Agencji – sąd winien był rozważyć ewentualne uchylenie decyzji wydanych w trybie zwykłym – jedynie w części, dotyczącej interesu skarżących. Uchylenie decyzji tych w całości może spowodować poważne komplikacje dotyczące trudnych do usunięcia zdarzeń (np. podziały nieruchomości, wykup gruntów), które zaistniały już w związku z ustaloną pierwotnie lokalizacją autostrady. Jako dodatkowy argument przemawiający przeciwko uchyleniu tych decyzji wskazano ważny interes gospodarczy realizowanej inwestycji i bardzo wysokie koszty opóźnień w jej realizacji. Zarzut błędu w ustaleniu stanu faktycznego polega, zdaniem skarżącej, na przyjęciu, że przed wznowieniem postępowania zmieniono lokalizację autostrady, a tym samym pozbawiono strony możliwości udziału w tym postępowaniu. Zdaniem skarżącej żadne zmiany lokalizacji nie nastąpiły, nie może więc być mowy o pozbawieniu stron możliwości brania udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżący uważa, że błąd w jednym z załączników decyzji polegający na edycji nieprawidłowego podkładu geodezyjnego uznać należy za błędne ustalenie stanu faktycznego w postępowaniu, co – zgodnie z poglądami doktryny - może stanowić samodzielną podstawę wznowienia postępowania. Skarżąca kwestionuje także zasadność poglądu sądu, że rozstrzygnięcie wydane po wznowieniu postępowania może wyłącznie odmawiać uchylenia decyzji dotychczasowej albo uchylać decyzję w całości i rozstrzygać sprawę co do istoty. Pogląd ten, zdaniem skarżącej nie uwzględnia liniowego charakteru inwestycji, której dotyczy decyzja lokalizacyjna. Skoro bowiem w przypadku inwestycji liniowej dopuszczalne jest wydawanie decyzji lokalizacyjnych na poszczególne odcinki autostrady, to tym samym możliwe jest "określenie poszczególnych części decyzji lokalizacyjnej posiadających samodzielność prawną w szczególności możliwe jest ustalenie kilometrażu autostrady, w odniesieniu do którego wydana decyzja zarzuca wady prawne". Uzasadnia to przyjęcie dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej w części obejmującej określony odcinek autostrady, a tym samym uchylenie we wznowionym postępowaniu decyzji w części i wydanie nowej decyzji na sporny odcinek. Z tych względów skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W szczególności nie jest trafny zarzut nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym motywowany przez autora skargi tym, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami art. 46 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej jest prawidłowe co do zasady – z mocy bowiem art. 29 prawa o ustroju sądów administracyjnych przepis art. 46 § 1 ustawy o ustroju sądów powszechnych stosuje się odpowiednio do wojewódzkich sądów administracyjnych . Przepis ten nie może być jednak stosowany w wojewódzkich sądach administracyjnych z pominięciem przepisów szczególnych o charakterze przejściowym zawartych w przepisach wprowadzających Prawo o ustroju sądów administracyjnych i prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Dz. U. Nr 153, poz. 127). Przepis art. 95 § 1 przepisów wprowadzających stanowi, że do czasu powołania odpowiedniej liczby sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych – Prezes NSA może delegować sędziego NSA do pełnienia obowiązków w wojewódzkim sądzie administracyjnym. Celem tego przepisu było zapewnienie warunków do podjęcia działalności orzeczniczej przez tworzone wojewódzkie sądy administracyjne na okres, kiedy sądy te nie mają jeszcze odpowiedniej liczby sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych. Wynika stąd, że odpowiednio stosowany przepis art. 46 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych nie może być odnoszony do sędziów NSA delegowanych do wojewódzkich sądów administracyjnych na podstawie art. 95 §1 przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym więc nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut, że skoro w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiadało dwóch sędziów NSA, to skład taki był sprzeczny z przepisami prawa i że z tych względów postępowanie jest nieważne. Niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje na to, że jego autor przeoczył, iż powołany art. 135 zmienił w sposób istotny poprzednio obowiązujący przepis art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami), który stanowił, że sądowi przysługuje uprawnienie do podjęcia przewidzianych ustawą środków w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach danej sprawy. Zmiana wprowadzona w art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na tym, że dotychczasowe uprawnienie, z którego sąd mógł, ale nie musiał korzystać zamienione zostało na obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, jeżeli ustalone zostanie, że postępowanie to było obarczone istotnymi wadami. W literaturze przedmiotu prezentowany jest nawet pogląd, że naruszenie obowiązku określonego w tym przepisie może stanowić podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej. Stosownie więc do brzmienia art. 135 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd administracyjny władny jest orzekać nie tylko o zgodności z prawem decyzji ostatecznej bezpośrednio wskazanej w skardze, lecz także o zgodności z prawem wszystkich poprzednich decyzji rozstrzygających o istocie tego samego stosunku administracyjnoprawnego, niezależnie od tego, w jakich trybach zostały wydane, aż do pierwszej instancji , jeżeli tylko stwierdzi, że decyzje te naruszają prawo lub sankcjonują naruszenie prawa we wcześniejszych decyzjach. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko nie naruszył pow. art. 135, uchylając zarówno decyzje wydane po wznowieniu postępowania, jak i wydane w postępowaniu zwyczajnym (przed wznowieniem) lecz działał zgodnie i w granicach tego przepisu. Wszystkie bowiem uchylone przez sąd rozstrzygnięcia wydane zostały w tej samej sprawie i wszystkie wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa. Decyzje organu I i II instancji wydane w postępowaniu zwyczajnym naruszały prawo osób, mających przymiot stron – do uczestniczenia w tym postępowaniu. Załącznik do tych decyzji, określający przebieg trasy autostrady wykonany bowiem został na błędnych podkładach geodezyjnych, w których oznaczono inne numery działek podlegających zajęciu na potrzeby autostrady, niż faktycznie istniejące na tym pasie terenu. Decyzje te zatem wydane zostały w warunkach istnienia podstaw do wznowienia postępowania z przesłanki wskazanej w art. 145 § 2 pkt 43 kpa. Uchylając te decyzje sąd działał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowania zakończonego decyzją Prezesa urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 5 sierpnia 1999 r. było wadliwe, gdyż co do zasady wznowienie postępowania może być dokonane tylko w razie zaistnienia błędów w sposobie prowadzenia postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji, a wznowienie postępowania w powołaniu na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa może być dokonane tylko wówczas, jeżeli nowe okoliczności lub dowody ujawnione w sprawie miały bezpośredni związek z treścią rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej takie okoliczności nie zachodziły. Błąd w edycji podkładów geodezyjnych nie był błędem w sposobie prowadzenia przez organ administracji postępowania administracyjnego, lecz był błędem inwestora, który do wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji dołączył mapy przedstawiające proponowany przebieg autostrady, sporządzone na niedokładnych podkładach geodezyjnych, zawierających niewłaściwe oznaczenie numerów działek. Należy przy tym zwrócić uwagę, że organ administracji w toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji autostrady nie jest uprawniony ani zobowiązany do sprawdzania załączników do wniosku wszczynającego to postępowanie – w szerszym zakresie aniżeli w aspekcie zgodności z wymogami określonymi w art. 21 ust.2 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zmianami) tj. tego, czy mapa wykonana jest w wymaganej skali i przedstawia istniejące uzbrojenia terenu, proponowany przebieg autostrady , zaznaczenie terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych i ustanowienie stref ochronnych. Ujawnione wady w edycji podkładów geodezyjnych polegające na podaniu niewłaściwych numerów działek, przez które przewidziano przebieg autostrady nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia – ich ujawnienie nie powodowało zmiany trasy autostrady, a jedynie zmieniało krąg osób mających przymiot strony w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie więc wskazał, że w tych okolicznościach mogła być rozważana jedynie możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie było natomiast podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa – jak to uczyniono w sprawie niniejszej. Trafnie także wskazano w zaskarżonym wyroku, że decyzje wydane po wznowieniu postępowania naruszają art. 151 kpa. Przepis ten nie dopuszcza uchylania decyzji dotychczasowej w części i nie uzależnia sposobu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu od przedmiotu sprawy. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną. Organ administracji rozpoznaje ponownie sprawę co do istoty, a nowa decyzja musi zawierać rozstrzygnięcie o całości sprawy, objętej decyzja dotychczasową, a nie o jej fragmencie. Nowa decyzja zastępuje bowiem decyzję dotychczasową. Przepis art. 151 § 1 kpa reguluje wyczerpująco rodzaje rozstrzygnięć kończących wznowione postępowanie. Niedopuszczalne jest więc wydanie rozstrzygnięć o innej treści, niż wskazane w tym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sad Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego, na podstawie art. 184 pow. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.