II SA/Wr 711/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2004r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej A. G. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...]zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości przy ul. K. we W. w części dotyczącej powołania podstawy prawnej i przejścia na własność Gminy W. gruntów przeznaczonych pod ulicę oddala skargę. Decyzja Prezydenta Miasta W. wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku właściciela i rozstrzygająca o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości według sposobu określonego w wyrysie z mapy stanowiącym integralną część decyzji, zawierała powołanie podstawy prawnej w postaci art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. oraz porozumienia w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej. W uzasadnieniu ustalono, że na oznaczonych działkach przewiduje się realizację budownictwa jednorodzinnego, zaś określone działki przeznaczone są pod budowę konkretnie nazwanej ulicy (ulic). W związku z tym uzasadnienie stwierdzało, że na podstawie art. 10 ust. 5 powołanej na wstępie ustawy działki przeznaczone pod budowę ulic przechodzą na własność Gminy Miejskiej W., za odszkodowaniem, które zostanie ustalone odrębnie. W dniu [...]Gmina W. na podstawie art. 156 ust. 2 k.p.a. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji "w części powołanego w podstawie prawnej art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami.... oraz wszelkich treści stanowiących o przejściu na własność Gminy W. na podstawie wyżej wymienionego przepisu gruntów przeznaczonych pod ulice...". W uzasadnieniu wniosku podano, że decyzja wydana została przy braku materialnoprawnej przesłanki do zastosowania tego przepisu, gdyż ulica (ulice) nie była przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę ogólnodostępną, mającą spełniać funkcje określone w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.) i po podziale nieruchomości powinna pozostać własnością dotychczasowego właściciela. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powołano wykładnię art. 10 ust. 5 cyt. ustawy dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny (uchwała z dnia 29.03.1993r. Dz. U. nr 27, poz. 126) i wskazano na możliwość zastosowania tego przepisu w ustalonym stanie faktycznym, skoro wydzielenie gruntów pod budowę ulicy było konieczne dla obsługi kilkudziesięciu nowych działek budowlanych powstałych w wyniku podziału nieruchomości, które bez tego byłyby pozbawione dostępu do drogi. Skoro wykładnia art. 10 ust. 5 była niejednolita, to zastosowanie tego przepisu w jeden z możliwych sposobów nie mogła oznaczać rażącego naruszenia prawa. Gdy przejęcie przez gminę własności gruntów wydzielonych pod budowę ulic następowało z mocy samego prawa, to decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, zaś fragment uzasadnienia decyzji na ten temat miał charakter informacyjny. Brak jest więc przedmiotu stwierdzenia nieważności. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina podkreśliła, że rozbieżna wykładnia art. 10 ust. 5 nie dotyczyła kwestii podnoszonej we wniosku, a mianowicie przesłanki ustalenia w planie miejscowym linii rozgraniczających ulicy czyli przebiegu tej ulicy, jako dopiero umożliwiającej jego zastosowanie. Dodatkowo wskazała na brak zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania, co doprowadziło do naruszenia art. 7, 9 i 10 k.p.a. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję Kolegium. Aprobując stanowisko prawne o możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 10 ust. 5 cyt. ustawy Kolegium stwierdziło ponadto, że strona nie kwestionuje samej decyzji zatwierdzającej projekt podziału, lecz powołanie w niej w ramach podstawy prawnej przepisu art. 10 ust. 5 oraz zawarcie w jej uzasadnieniu informacji o jego treści. Okoliczności te wymagałyby rozważenia w postępowaniu odwoławczym zmierzającym do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz nie miały znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w którym badaniu podlegało, czy zachodziła oczywista sprzeczność pomiędzy normą prawną a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Tymczasem sama strona powołuje się jedynie na skutki prawne decyzji opisane w jej uzasadnieniu, być może wadliwie, jednak błędna wykładnia nie mogła oznaczać rażącego naruszenia prawa. Kolegium stwierdziło w końcu, że powołana przez Gminę dodatkowa argumentacja mogła budzić wątpliwości oraz byłaby istotna w postępowaniu o wznowienie, nie zaś w tej sprawie. W skardze na powyższą decyzję Gmina zarzuciła rażące naruszenie prawa na podstawie art. 156 ust. 2 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. i wniosła o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. w części treści w niej zawartych stanowiących o przejściu na Gminę W. prawa własności gruntów przeznaczonych w projekcie podziału geodezyjnego pod ulicę. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że przymiot strony dla Gminy został pozytywnie przesądzony wydanym w tej sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającym orzeczenie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że przepis art. 10 ust. 5 cyt. ustawy nie stanowił samodzielnej podstawy dla decyzji podziałowych, jednak nie mógł być powołany w decyzji w sposób dowolny a przy tym sprzecznie z przesłankami jego stosowania, skoro nie było zgodności przebiegu przedmiotowej drogi z planem zagospodarowania przestrzennego. Zawarte w decyzji treści nawiązujące do tego przepisu pozostają w rażącej sprzeczności z ustawą. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się moc wiążącą tych treści w postępowaniu w sprawie odszkodowania za działki wydzielone pod ulice, co uzasadnia możliwość i potrzebę weryfikacji decyzji podziałowej w tej części. Opisana w decyzji podziałowej ulica nie była przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę ogólnodostępną. Pozbawienie Gminy udziału w postępowaniu podziałowym również oznaczało rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, gdyż nawet błędne powołane się przez organ pierwszej instancji w decyzji na określony przepis, nie oznacza rażącego naruszenia prawa. W nin. sprawie organ mógł orzekać wyłącznie kasacyjnie, nie zaś co do istoty sprawy i nawet wadliwe powołanie art. 10 ust. 5 cyt. ustawy nie mogło wywołać stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, wobec braku przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Na rozprawie udział w sprawie zgłosił prokurator, który wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stwierdzenie nieważności pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej istotnymi wadami materialnoprawnymi, zawartymi w jej treści, jednak korzystającej do tej chwili z domniemania legalności i prawidłowości. Nie budzi wątpliwości dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części (por. uchwała OPS 6/97 ONSA 1998 z. 2, poz. 40), chociaż w literaturze prawniczej lub orzecznictwie sądowym nie scharakteryzowano do tej pory w sposób pełny cech tej części, umożliwiających orzekanie tylko o niej właśnie i w oderwaniu od pozostałej części decyzji. Nie ulega również wątpliwości, że następuje tutaj wszczęcie nowej sprawy administracyjnej, sprawy stwierdzenia nieważności decyzji, której podstawy nie stanowi już stan faktyczny będący podstawą badanej decyzji, zaś jej przedmiotem jest wyłącznie kwestia ustalenia wystąpienia w dotychczasowej decyzji jednej z wad skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji (uchwała SN III AZP 2/91 OSNCP 1992 z. 1, poz. 3, B. Adamiak "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" PiP 2001, z. 8 s. 31). Nie ma tam zatem miejsca na jurysdykcję administracyjną, a normami stosowanymi są tylko normy określające przesłanki nieważności (J. Zimmermann "Polska jurysdykcja administracyjna" s. 210). Nie budzi ponadto wątpliwości teza, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na uzasadnienie decyzji i uchylenie decyzji administracyjnej w części dotyczącej uzasadnienia (wyrok NSA z 12.05.1988r. IV SA 258/88 OSP 1990 z. 9, poz. 322 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego). Nie należy jednak odnosić poruszanej tutaj problematyki do zagadnienia rozstrzygania sprawy w części (art. 104 § 2 k.p.a.), bowiem uzasadnienie decyzji nie stanowi w tym znaczeniu jej części, a jedynie element formalny decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.). Pozostaje nierozstrzygnięte, czy pojęcie uchylenia decyzji w części odnosić należy do części w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. (w ujęciu materialnoprawnym jako rozstrzygnięcie częściowe) czy w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. (poszczególne elementy formalne decyzji). Przy omawianiu znaczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia podkreśla się, że należy odróżnić wydanie decyzji bez podstawy prawnej od wydania decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została zamieszczona lub zamieszczona w sposób wadliwy. Gdy zatem podstawa prawna wydania decyzji obiektywnie istnieje, jednakże w wydanej decyzji nie powołano tych przepisów lub powołano przepisy niewłaściwe, to uchybienie to nie wyczerpuje przesłanki stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( wyrok NSA z 16.04.1997r. I SA/Ka 970/96 Lex nr 29336, J. Borkowski w Adamiak-Borkowski KPA Komentarz wyd. 6 s. 723 "wadliwości formy decyzji mogą być naprawiane w trybie rektyfikacji decyzji, który nie jest konkurencyjny wobec trybów nadzwyczajnych postępowania, czyli ani organ, ani strona nie mogą pomiędzy nimi dokonywać wyboru, lecz każdy z nich musi być zastosowany odpowiednio do charakteru wadliwości decyzji"). W podsumowaniu dotychczasowych rozważań wymaga wskazania, że wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy, nie odnosi się zaś do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, a ponadto ciężar gatunkowy tej wady, prowadzącej do zaprzeczenia stanu prawnego sprawy, wywołuje nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego (cyt. Komentarz s. 729-730). Dalsze rozważania na temat możności stwierdzenia nieważności tzw. przez stronę "części treści zawartych w decyzji" muszą być zatem ograniczone do opisanego na wstępie fragmentu uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, bowiem wykluczone byłoby chociażby rozważanie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie elementu powołanej w niej podstawy prawnej. Od razu też należałoby wyłączyć z tematyki rozważań zagadnienia prawidłowości podstawy faktycznej rozstrzygnięcia lub zapewnienia udziału gminy w postępowaniu prowadzonym przez organ gminy, jako wchodzące w zakres instytucji prawnej wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.). Wymaga natomiast przypomnienia, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127), podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), podział następował na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3), zaś "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja" o podziale stała się ostateczna (ust. 5). Przepis ten uznawano za wyjątkowo niejasny i trudny do stosowania (E. Drozd, Z. Truszkiewicz "Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości – Komentarz" s. 49 i nast.). Kwestionowana przez stronę decyzja rozstrzygała, jak już wspomniano, o zatwierdzeniu projektu podziału i nie była podważana w zakresie treści tego rozstrzygnięcia oraz jego przesłanek ustawowych. W uzasadnieniu zawierała opis przeznaczenia poszczególnych wydzielonych działek, w tym części z nich na budowę ulicy. Strona nie kwestionowała również tego fragmentu uzasadnienia, bowiem bezsprzecznie przy tworzeniu osiedla domów jednorodzinnych nastąpiło wydzielenie oznaczonej konkretną nazwą ulicy (ulic). W konsekwencji tych ustaleń organ zawarł w tej decyzji stwierdzenie, że działki te na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami stały się własnością gminy. Organ ten nie ustalił zatem, że ulice te nie należą chociażby do kategorii dróg ogólnodostępnych (art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), zatem nie zawarł w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia sprzecznego z przytoczonymi ustaleniami faktycznymi. Z dołączonych akt sprawy również nie wynikało, aby przebieg tych ulic nie wynikał z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o zatwierdzeniu planu podziału powinna zawierać stwierdzenie przeznaczenia wydzielonych działek gruntu pod budowę ulicy (por. M. Wolanin "Przymusowa komunalizacja części nieruchomości przy jej podziale" Monitor Prawniczy 1998r. z. 7 s. 268-271). W ówczesnym stanie prawnym wytyczonym także uchwałą Trybunału Konstytucyjnego W 13/92 z 29.03.1993r. (OTK 1993/1/17) przepis art. 10 ust. 5 cyt. ustawy odnoszony był do budowy nowych ulic niezbędnych do obsługi nowo powstałych działek, a wiec również wewnętrznych (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), jak to określono we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie powszechnie obowiązującej wykładni tego przepisu. W rzeczywistości zatem podważanie przez skarżącego samego jedynie uzasadnienia decyzji, wskazywało na kwestionowanie przez niego zasadniczych przesłanek całości rozstrzygnięcia, o ile niedopuszczalny był w ogóle podział nieruchomości bez wyodrębnienia działek pod budowę ulicy (ulic), jednak skarżący wyraźnie potwierdzał jednocześnie istnienie faktycznych i prawnych przesłanek tego podziału, nie wyrażając tylko zgody na jego konsekwencje ustawowe. Wymaga szczególnego podkreślenia, że omawianą decyzją organ nie stosował przepisu art. 10 ust. 5 cyt. ustawy, jako nie stanowiącego podstawy rozstrzygnięcia, bowiem nie rozstrzygnął o przejęciu działek przeznaczonych pod budowę ulic na własność gminy. Moc wiążąca tej decyzji obejmowała stwierdzenie wydzielenia określonych działek pod budowę ulicy, nie zaś ustalenie skutku prawnego tego wydzielenia, które stanowiło niekonieczny i niewiążący element tej decyzji. Nie istnieją zatem obiektywnie szeroko omówione przez skarżącego potrzeby podważenia tego fragmentu decyzji, jako rzekomo stwarzającego wiążący stan prawny, niezależnie od rzeczywistego występowania przesłanek faktycznych zastosowania art. 10 ust. 5 cyt. ustawy. W zakresie trafności tej swoistej wykładni własnej decyzji, jako prowadzącej do uruchomienia konsekwencji prawnych wyrażonych w art. 10 ust. 5 omawianej ustawy, nie można było dokonać oceny, jakoby naruszała ona ten przepis w sposób jawny lub oczywisty. Być może w omawianych okolicznościach było to w tym fragmencie uzasadnienie (zdanie w tekście uzasadnienia pisemnego decyzji) zbędne, jako nie dotyczące ściśle sfery prawnej samego rozstrzygnięcia, gdyż kwestia skutków prawnych rozstrzygnięcia nie powinna być omawiana przy jego uzasadnianiu. Nie można jednak braku poprawności uzasadnienia decyzji, wyrażającej się z zawarciem w nim elementu niekoniecznego i być może mylnego, a przy tym związanego z interpretacją przepisu nie znajdującego zastosowania przy rozstrzyganiu sprawy, utożsamiać z przesłanką stwierdzenia nieważności chociażby tego elementu decyzji wskutek rażącego naruszenia powołanego w tej wypowiedzi prawa materialnego. Wyrażenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji prognozy w zakresie przyszłego (po nabraniu przez decyzję cechy ostateczności) jej skutku prawnego, stanowiło więc raczej nieistotne uchybienie procesowe (art. 107 § 3 k.p.a.), nie zaś istotną wadę materialnoprawną decyzji wywołującą konieczność stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.