OSK 1616/04

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Teresa Kobylecka, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2004r., sygn. akt III SA/Kr 349/04. w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 4 marca 2004r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 50 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 stycznia 2004r., nr [...] w sprawie statutu Gminy [...] 1)oddala skargę kasacyjną 2)zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 120zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2004 r., III SA/Kr 349/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w punkcie 1. oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 4 marca 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 50 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 stycznia 2004 r. nr [...] w sprawie statutu Gminy [...], natomiast w punkcie 2. zarządził zwrot na rzecz Gminy kwoty 300 zł wpłaconej tytułem opłaty sądowej. Wyrok ten wydany był w następujących okolicznościach sprawy. Statut Gminy [...] zawiera dwa sporne przepisy. Wojewoda stwierdził na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważność § 50 ust. 2 Statutu, który stanowił: "Radni mogą tworzyć kluby radnych, skupiające co najmniej 5 radnych". Ponadto przepis § 12 Statutu stanowi: "W skład Rady wchodzi 15 radnych". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda stwierdził, że wspomniany § 50 ust. 2 Statutu narusza art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie, z którym radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Zdaniem Wojewody kompetencja rady do ustalania osobowego limitu niezbędnego dla utworzenia klubu nie może być wykonywana całkowicie swobodnie, ale powinna być realizowana z uwzględnieniem zasady demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji RP. Wojewoda powołał się ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r., [...], w którym stwierdzono m.in., że kompetencja rady w zakresie określania limitów dla tworzenia klubów radnych nie może stwarzać radnym przeszkód, czy też uniemożliwiać im zrzeszanie się w klubach. Z tych względów Wojewoda uznał, że ustalenie dla 15 osobowej Rady Gminy minimalnej liczby członków klubu na 5 radnych jest progiem zbyt wysokim, uzasadniającym stwierdzenie sprzeczności z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 Konstytucji RP. Gmina [...] w swojej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uznała, że nie istnieje żaden przepis, który ustalałby liczebność klubu radnych. Wojewoda nie wskazał, żadnego przepisu, OSK 1616/04 który Rada Gminy naruszyła, a rozstrzygniecie nadzorcze nie zawiera rzetelnego uzasadnienia. Powołany w nim wyrok Sądu nie stanowi źródła prawa i dlatego nie powinien stanowić rozstrzygającego kryterium dla oceny uchwały Rady Gminy. Podniesiono także, iż zakwestionowany przepis jest identyczny z poprzednio obowiązującym § 23 ust. 2 Statutu Gminy, którego Wojewoda nie kwestionował. Ponadto, Wojewoda naruszył art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 10 k.p.a., gdyż w tym samym dniu przekazano gminie zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz rozstrzygniecie nadzorcze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi, podnosząc m.in., że typowe jest znaczne rozdrobnienie polityczne radnych, a w świetle § 50 ust. 2 Statutu skarżącej Gminy, pozbawia to ich skorzystania z ustawowego uprawnienia do utworzenia klubu, w rezultacie może się okazać, że będzie mógł powstać zaledwie jeden klub. Zgodnie z art. 18a ust 2 ustawy o samorządzie gminnym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Gdyby obowiązywał zakwestionowany § 50 ust. 2 Statutu, radni niezrzeszeni byli by pozbawieni możliwości delegowania swego przedstawiciela do tej komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu powołanego wcześniej wyroku, stwierdził, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest skrótowe. Rolą takiego uzasadnienia jest kształtowanie wykładni niedoskonałych przepisów i kształtowanie racjonalnych i profesjonalnych postaw radnych podejmujących uchwały, a także klarowne wyjaśnienie istoty naruszenia prawa. Zdaniem Sądu jednak "nie każde odejście przez rozstrzygniecie nadzorcze od standardu określonego w ustawie uzasadnia uchylenie tego rozstrzygnięcia". Sąd powołał się tu na brzmienie przepisu art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (określanego dalej jako p.p.s.a.) oraz na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 21 października 2002 r., OPS 9/02, ONSA 2003, z. 2, poz. 43, w myśl, której naruszenie przez organ nadzoru przepisów procesowych uzasadnia uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego tylko wtedy, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania. Zdaniem Sądu skrótowość uzasadnienia, jak i brak wysłuchania Gminy, nie miało w rozpatrywanej sprawie wpływu na wynik postępowania. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa i literatury mandat radnego jest mandatem wolnym, a dolny próg liczbowy klubu radnych wyznacza zasada "tres faciunt OSK 1616/04 collegium". Sąd podzielił zawarty w odpowiedzi na skargę pogląd, iż kluby mają uprzywilejowana pozycję w kształtowaniu składu osobowego komisji rewizyjnej, która odgrywa kluczowe znaczenie w procedurze udzielania absolutorium Burmistrzowi Miasta. W skardze kasacyjnej Gmina [...] reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi temu zarzucono: - naruszenie art. 23 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię, - naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez niewłaściwe jego zastosowanie, - naruszenie art. 18a ust. 2 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - naruszenie przepisów postępowania – art. 16 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 prawa o ustroju sądów powszechnych skutkujące nieważnością postępowania, - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m.in., że na gruncie art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mandat radnego jest mandatem wolnym. Jednym z tego przejawów jest uprawnienie radnych do tworzenia klubów, działających na zasadach określonych w statucie gminy. Skoro w przepisie tym brak jest innych regulacji, oznacza to, że pozostawił on gminom pełną swobodę w określaniu zasad funkcjonowania klubów, w tym również ustalania progów liczbowych powstania klubu. Regulacja w tym zakresie pozostawiona została gminie. Dlatego stanowisko Sądu, iż określenie tego progu na poziomie 5 radnych stanowi ograniczenie przepisami bezwzględnie obowiązującymi wolnego mandatu radnego jest błędne. Także błędne jest stanowisko Sądu, że dolny próg liczbowy klubu określa zasada tres faciunt collegium. Takiego przepisu ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera. Również w statutach innych gmin ustalono próg liczbowy radnych na poziomie 5 bądź 7 radnych. Takie unormowania nie zostały przez Wojewodę Małopolskiego zakwestionowane. Z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że aby wojewoda mógł stwierdzić nieważność uchwały, musi być ona w sposób ewidentny sprzeczna OSK 1616/04 z prawem. Skoro brak regulacji zakazującej ustalania minimalnego składu klubu, to zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy było błędne. Wojewoda, jak i Sąd nie wykazali sprzeczności pomiędzy art. 23 ust. 2 ustawy a określeniem składu klubu na minimum 5 osób. Komisja rewizyjna składa się w myśl art. 18a ust. 2 ustawy zarówno z radnych niezrzeszonych jak i z przedstawicieli poszczególnych klubów radnych. Skoro uszczegółowienie zasad funkcjonowania tej komisji należy do Statutu, to brak było podstaw do sformułowania przez Sąd twierdzeń, że pozycja klubów jest oczywiście uprzywilejowana w kształtowaniu składu osobowego komisji. Sąd I instancji naruszył też art. 148 p.p.s.a. Wbrew jednoznacznemu brzmieniu tego przepisu, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zawierało uchybienia istotne Sąd nie uchylił tego rozstrzygnięcia. Powołana przez Sąd I instancji uchwała z dnia 21 października 2002 r. nie stanowi wykładni art. 148 p.p.s.a., odnosi się natomiast do braku zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, które to naruszenie prawa stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Brak takiego zawiadomienia stanowi też naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., a Sąd tego zarzutu skargi nie uwzględnił. W sprawie doszło też do naruszenia art. 16 p.p.s.a. w zw. z art. 29 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 46 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych. W składzie Sądu I instancji uczestniczyło 2 sędziów NSA, podczas, gdy mógł uczestniczyć wyłącznie jeden taki sędzia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podtrzymał argumenty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę. Dodał, że wydał także rozstrzygnięcia nadzorcze stwierdzające nieważność przepisów statutów stanowiących o 5 osobowych limitach dla powstania klubów radnych w odniesieniu do: Miasta Zator, Gminy Zator oraz Gminy Babice. Zauważył także, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odbiega od uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie II SA/Kr 1614/03, który przyczynił się do utrwalenia linii postępowania organu nadzoru w takich sprawach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: OSK 1616/04 W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wyżej wymogom. Zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. opatrzono bowiem, klauzulą "przez niewłaściwe zastosowanie" podczas, gdy jest to zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu, a więc należało zarzucić, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ten błąd skargi kasacyjnej nie miał jednak, zdaniem sądu, znaczenia dyskwalifikującego skargę, a w szczególności nie mógł prowadzić do jej odrzucenia. Nie jest trafny pierwszy, a jednocześnie podstawowy, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 23 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię. Przepis ten powinien być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym. Zadania i kompetencje klubów muszą być OSK 1616/04 powiązane z funkcjonowaniem rady. Dlatego też, to radzie powierzono kompetencje do określania zasad działania tych klubów, co obejmuje także określanie ich limitów osobowych. Jednak zasady te, a zwłaszcza określanie wysokiego progu liczbowego umożliwiającego utworzenie klubu nie mogą stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach, według określonych kryteriów społeczno-politycznych. Podzielić trzeba pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowany w wyroku z 28 listopada 1996 r., II SA 910/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 167, zgodnie, z którym przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubów radnych, stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dodać trzeba, iż art. 58 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Nie można więc tak interpretować przepisu art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, aby taką wolność zrzeszania się radnych w klubach radnych formalnie gwarantować, ale w praktyce, w sposób sprzeczny z tym przepisem, a także zarówno z art. 58 ust. 1 jak i z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego, ograniczać. Rozdrobnienie polskiej sceny politycznej jest faktem notoryjnym. Dotyczy to nie tylko szczebla centralnego – Parlamentu – ale także organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Ustanawianie więc progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie, w praktyce dezawuuje ową wolność zrzeszania się rozumianą, w kontekście rozpoznawanej sprawy, jako wolność zakładania klubów radnych. Jest rzeczą oczywistą, że progi liczbowe dla istnienia klubu muszą istnieć, ale powinny być one dostosowane do realiów, o których była wcześniej mowa. Ustanawianie takiego progu na poziomie 1/3 składu rady jest niedopuszczalne. Jeżeli taką zasadę przenieść by na forum Sejmu RP to klub poselski musiałby posiadać, co najmniej 154 posłów. W Sejmie bieżącej kadencji nie funkcjonowałby więc żaden klub poselski, bowiem największy z istniejących obecnie klubów liczy 150 posłów. Skoro zarzut naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez wyrok Sądu I instancji uznano za nietrafny, to jest oczywiste, że bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 tej samej ustawy, bowiem prawidłowo Sąd ten OSK 1616/04 uznał, że § 50 ust. 2 Statutu Gminy był sprzeczny z prawem, i z tego powodu skargę Gminy oddalił. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Nie sposób bowiem odmówić racji twierdzeniu Sądu I instancji, iż pozycja klubów radnych jest uprzywilejowana w ustalaniu składu komisji rewizyjnej. Skoro w skład tej komisji wchodzą radni, w tym przedstawiciele klubów, to jest oczywiste, że każdy klub musi mieć w komisji swojego przedstawiciela. W tym sensie pozycja klubów jest uprzywilejowana w porównaniu z radnymi niezrzeszonymi w klubach. Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji wywodzącego z tego przepisu - iż "nie każde odejście przez rozstrzygnięcie nadzorcze od standardu określonego w ustawie uzasadnia uchylenie tego aktu" - jest mocno skrótowe. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do postępowania w sprawach zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Tak więc do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym odpowiednie zastosowanie musi mieć także przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Oznacza to, że rozstrzygnięcie nadzorcze może być uchylone z powodu wad proceduralnych tylko wtedy, gdy owo naruszenie prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie Sądu, w którym wywodzi on, że nie uwzględnienia skargi, mimo, że naruszono przepisy procesowe przez jednoczesne zawiadomienie o wszczęciu postępowania i doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zbyt lakoniczne uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego, było wadliwe, ponieważ zbyt syntetyczne. Sąd I instancji uznał, że te naruszenia nie miały wpływu na wynik sprawy, bowiem "najbardziej prawdopodobne jest, że wynik tego postępowania byłby identyczny" nawet wtedy, gdyby te uchybienia nie miały miejsca. Jednak w myśl art. 184 in fine p.p.s.a. jeżeli mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę. Z uwagi na przedstawione wyżej argumenty Sąd uznał, że i w zakresie tego zarzutu wyrok Sądu I instancji odpowiadał prawu. OSK 1616/04 Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący nieważności postępowania. Stosownie do art. 93 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) osoby powołane na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych pozostają sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zmienia to faktu, że osoby te mogą wykonywać swoje obowiązki zarówno w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i w wojewódzkich sądach administracyjnych, bowiem na podstawie art. 94 § 1 tej samej ustawy mogły być przeniesione do sądów wojewódzkich z zachowaniem tytułu i wynagrodzenia przysługujących sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak więc fakt, że w rozpoznawanej sprawie w I instancji orzekało dwóch sędziów NSA, przeniesionych w trybie art. 94 § 1 p.p.s.a. do orzekania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie jest całkowicie zgodny z prawem i w związku z tym nie ma on żadnych konotacji w kontekście art. 46 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych. W zaskarżonym wyroku jasno uznano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest sprzeczne z art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu za chybiony trzeba uznać również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie przecież stwierdził, że nie każde naruszenia przepisów procesowych przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego uzasadnia uchylenie tego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.