II OSK 722/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Anna Łuczaj (spr.), Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. i Da. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2004 r. sygn. akt SA/Rz 431/02 w sprawie ze skargi D. J. i Da. J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2004 roku, sygn. akt SA/Rz 431/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę D. J. i Da. J. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2002 roku w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Uzasadniając orzeczenie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, nakazał M. J. rozbiórkę wykonanej drogi o nawierzchni z betonowych płyt drogowych na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ulicy K. w K. Organ I instancji podniósł, iż w wyniku postępowania wszczętego w dniu 24 sierpnia 2001 roku oraz kontroli przeprowadzonej w dniu 17 września 2001 roku na w./w. działkach, stwierdzono istnienie drogi na odcinku około 15 metrów. Inwestor M. J. oświadczył do protokołu, że wykonał drogę bez pozwolenia na budowę lub uprzedniego zgłoszenia. W pisemnym oświadczeniu z dnia 10 października 2001 roku M. J. wyjaśnił, że drogę zbudował w 1997 roku i wniósł o jej zalegalizowanie. Organ I instancji podkreślił, iż drogi są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy - Prawo budowlane. Przed rozpoczęciem budowy inwestor winien zatem, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, uzyskać pozwolenie na budowę. Ponieważ inwestor czynności takiej nie dokonał, ani też nie okazał żadnych dokumentów świadczących, że obiekt został wybudowany legalnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., stosownie do art. 48 ustawy, nakazał rozbiórkę drogi. Decyzję w tym przedmiocie doręczono m.in. inwestorowi – M. J. oraz D. i Da. J., właścicielom działki nr [...]. W odwołaniu wniesionym do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że: nakaz rozbiórki dotyczy działek nr [...] i [...] w K. podczas, gdy jest właścicielem tylko działki nr [...]; utwardzenia części działki dokonali właściciele działek sąsiednich tylko dlatego, że niemożliwy był dojazd istniejącą drogą gminną, gdyż T. M. rozbudował budynek mieszkalny nr 90 w sposób uniemożliwiający korzystanie z drogi gminnej. Zdaniem odwołującego się, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. niefortunnie powołał się na art. 3 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ przedmiotowa "droga" nie jest drogą publiczną, lecz działką stanowiącą dojazd do przyległych nieruchomości, a urządzona jest na działce będącej własnością odwołującego się. M. J. wskazał, że utwardzenia części działki dokonano tylko dlatego, aby uniknąć zniszczenia większej części działki - do czasu utwardzenia korzystano z jego działki w sposób dowolny. Podniósł także, iż organ I instancji powołał się na art. 48 Prawa budowlanego, dotyczący obiektów budowlanych podczas, gdy przedmiotowa droga jest budowlą. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2002 roku uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia zobowiązanego do wykonania nakazanej rozbiórki i nakazał rozbiórkę drogi D. i M. J. na odcinku przebiegającym przez działkę nr [...] oraz K. i T. M. na odcinku przebiegającym przez działkę nr [...]; w pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji nakazał rozbiórkę drogi M. J. – inwestorowi drogi, a nie jej właścicielowi. Z tego powodu organ odwoławczy zmienił decyzję organu I instancji i nałożył obowiązek rozbiórki na właścicieli obu działek. Organ odwoławczy wskazał nadto, że art. 48 ustawy – Prawo budowlane dotyczy nakazu rozbiórki obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 3 ustawy pojęcie "obiekty budowlane" jest szersze od pojęcia "budowli". Obiektami budowlanymi są budynki i budowle wraz z urządzeniami technicznymi i instalacjami oraz obiekty małej architektury. Drogi należą do budowli, a więc są obiektami budowlanymi. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. J. i J. J. wnieśli o uchylenie w całości decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy. Skarżący wskazali, iż celem umożliwienia dostarczenia materiałów budowlanych na budowę budynku mieszkalnego, realizowanego na działce [...] zgodnie z pozwoleniem na budowę, za pisemną zgodą K. i T. M., na długości 15 metrów zostały ułożone betonowe płyty drogowe, w formie objazdu podczas budowy (po części na działkach nr [...] i [...]). Po zakończeniu budowy lub po umożliwieniu przez Miasto K. dojazdu do placu budowy istniejącą obecnie wyłącznie na papierze drogą gminną, płyty drogowe zostaną przez skarżących rozebrane, albo – po uzgodnieniu przez strony – za ewentualną zgodą Prezydenta Miasta pozostawione. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że budynek Państwa M. został usytuowany na działce nr [...] przy ulicy K. W trakcie budowy samowolnie dobudowano schody i taras, częściowo na działce o nr [...], będącej własnością gminy, stanowiącej dojazd do drogi o nr ew. [...]. W celu umożliwienia korzystania z tej właśnie drogi przeprowadzono samowolnie dojazd przez działki nr [...] i [...]. W załączniku graficznym do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dla D. i Da. J. nie uwidoczniono przedmiotowego odcinka drogi, jako dojazdu na czas budowy. Organ stwierdził, że art. 29 ustawy – Prawo budowlane wymienia przypadki, w których nie jest potrzebne pozwolenie na budowę. W wykazie tym nie wymieniono dróg. Przedmiotowej drogi nie można uznać za obiekt przeznaczony do tymczasowego użytkowania w trakcie budowy, gdyż nie jest uwzględniona w załączniku do wydanego pozwolenia na budowę. W replice na odpowiedź na skargę skarżący pokreślili, iż ułożenie płyt na działkach nr [...] i [...] było niezbędne dla dostarczenia materiałów budowlanych na plac budowy, a nie w celu objazdu budynku Państwa M. Zgodnie zaś z wypisem z rejestru gruntów i mapą ewidencyjną działki nr [...] i [...] nie stanowią drogi miejskiej, lecz są terenem prywatnym, natomiast działka nr [...] jest drogą gminną. Skarżący wskazali także, iż droga [...] na odcinku kilkudziesięciu metrów od miejsca połączenia z działką [...] w stronę ul. K. jest nieprzejezdna. Dojazd do placu budowy drogą oznaczoną nr [...] od strony ul. K. jest jedynym możliwym. Utwardzenie terenu płytami w miejscu nie będącym drogą nie narusza decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu ani decyzji o pozwoleniu na budowę. Dojazd od ul. K. został skarżącym wskazany przez Urząd Miejski decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu a na dzień składania pisma procesowego jest możliwy tylko działką nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – będąc uprawnionym na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania skargi wniesionej przed dniem 1 stycznia 2004 roku do Naczelnego Sądu Administracyjnego - uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071) obliguje do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia braku wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia budowy lub nieuwzględnienia sprzeciwu organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy bezspornie wynika, że przez działki nr [...] i [...] przy ul. K. w K., na długości około 15 m przebiega droga z betonowych płyt drogowych. Zrealizowanie inwestycji potwierdził M. J., który w pisemnym oświadczeniu z dnia 10 października 2001 roku stwierdził, że droga ta istnieje od 1997 roku i jednocześnie wniósł o zalegalizowanie przedmiotowej drogi. Stanowisko to M. J. potwierdził w odwołaniu od decyzji organu I instancji podnosząc, że utwardzenie działki nastąpiło w związku z rozbudową domu T. M., która to uniemożliwiła korzystanie z drogi gminnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko M. J. jest sprzeczne z zarzutami podniesionymi przez D. i Da. J., którzy zarzucili, że betonowe płyty drogowe zostały przez nich ułożone na czas budowy mieszkalnego w celu umożliwienia dowozu materiałów budowlanych Tym samym skarżący, powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, zarzucili, że sporna droga jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Temu zarzutowi, zdaniem Sądu, przeczy dołączona do skargi decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 23 listopada 1998 roku o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu trudno przyjąć za wiarygodne twierdzenie, że droga wybudowana w 1997 roku służyć ma budowie realizowanej na podstawie pozwalnia na budowę z listopada 1998 roku. Najpierw bowiem należało uzyskać pozwolenie na budowę domu, a dopiero później można było wykonać obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3. Skoro przedmiotowa droga nie jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, to jest to budowla, która musi być objęta nakazem rozbiórki, jeśli została wybudowana bez wymaganego pozwolenia. Stan faktyczny sprawy został oceniony przez organ II instancji w sposób prawidłowy. Wybudowanie drogi bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, a w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 48 ustawy – Prawo budowlane, obowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący taką samowolę popełnili, a zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wprawdzie decyzja organu I instancji nakładała obowiązek rozbiórki na inwestora, taką jednak możliwość dopuszcza art. 52 ustawy – Prawo budowlane stanowiący, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji.. Sąd podkreślił, iż skarżący brali udział w całym postępowaniu, otrzymując wszystkie pisma kierowane do stron w sprawie. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2004 roku D. J. i Da. J., zaskarżając na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyrok w całości, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Skarżący - reprezentowani przez adwokata A. K. - zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 29 ust. 1 pkt. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu środka odwoławczego skarżący stwierdzili, iż zaskarżony wyrok jest całkowicie nieuzasadniony. Przedmiotowa droga jest tylko i wyłącznie obiektem służącym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych na nieruchomości skarżących – drogą tą dowożone są materiały budowlane. Droga ta jest de facto jedyną drogą, jaką skarżący mogą dojechać do swej posesji. O czasowym charakterze przedmiotowej drogi świadczy chociażby fakt, iż została urządzona jedynie przez położenie płyt betonowych, które nie są trwale związane z gruntem i w każdym czasie można je przenieść w inne miejsce bądź całkowicie rozebrać. Do dnia wniesienia skargi kasacyjnej skarżący nie zakończyli budowy, a decyzja o nakazie rozbiórki drogi jest tym bardziej dolegliwa, iż wiąże się dla skarżących z koniecznością wstrzymania wszelkich robót budowlanych. Pełnomocnik skarżących zaznaczył, iż w celu polubownego załatwienia sprawy i uregulowania prawnego przebiegu drogi gminnej na działce [...], a tym samym umożliwienia skarżącym dojazdu do nieruchomości, skarżący w dniu 3 września 2004 roku złożyli w Urzędzie Miasta K. wniosek, w wyniku którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Ponownie podniesiono, iż płyty betonowe zostały ułożone w całości na terenie prywatnym i zostaną rozebrane lub przeniesione w inne miejsce – czy też za zgodą Prezydenta Miasta zostaną pozostawione – w momencie ukończenia robót budowlanych i wyznaczenia nowego szlaku drogi gminnej. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której właściciele nie mogą dojechać do własnych posesji. W ocenie pełnomocnika strony, przedstawione w skardze kasacyjnej okoliczności jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowa droga jest obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych na posesji skarżących i nie wymaga, z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenia na budowę, a tym samym rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki jest nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis ten nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wskazania konkretnych, naruszonych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. A zatem w odniesieniu do prawa materialnego należy wskazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie określonych przepisów prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i jednocześnie niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa w powyższym zakresie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zatem zgodność z prawem zaskarżonych decyzji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu ich wydania. Zaskarżona decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wydana została w dniu [...] stycznia 2002 r. Ustawą z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw / Dz. U. Nr 80, poz. 718 / dokonano nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane / t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm. /. Z dniem 11 lipca 2003 r. zmieniony został m.in. art. 29 Prawa budowlanego. Do dnia 11 lipca 2003 r. przepis art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego zawierał jedynie 10 punktów, a zatem nie zawierał wskazanej przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną jednostki redakcyjnej tj. punktu 24. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie stosował art. 29 ust. 1 pkt. 24 Prawa budowlanego, a więc nie mógł dopuścić się naruszenia tegoż przepisu. W myśl art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm. / roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Na mocy art. 29 ust. 1 tejże ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały zwolnione budowy, o których mowa w tym przepisie. Natomiast art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego zawiera wyczerpujący wykaz robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę. A zatem w art. 29 Prawa budowlanego zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów( ust. 1 ) i robót budowlanych ( ust. 2 ) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. I tak, na mocy art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm. ) – w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. - z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Ten przepis stanowił podstawę prawną rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i na ten przepis powoływali się skarżący w skardze wniesionej w 2002 roku do Sądu administracyjnego. Z dniem 11 lipca 2003 r. powyższe brzmienie posiada przepis art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ) Z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że przepis ten nie zawierał ograniczeń co do tego, jaki obiekt budowlany może być uznany za służący do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych przy budynku docelowym; o jego charakterze decyduje tylko przeznaczenie do czasowego użytkowania i położenie na terenie budowy. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2003 r., IV SA 2276/01,. ONSA 2004/2/63 / Niemniej jednak – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1999 r., SA/Bk 1672/97 - obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych oraz używane przy wykonywaniu robót budowlanych mają taki charakter najwcześniej z dniem uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę. / por. ONSA/1/38 / Jak wyżej zaznaczono roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a z mocy art. 41 ust. 1 rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy - ust. 2. Z brzmienia art. 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wynikają określone wnioski. Po pierwsze, dopiero po wytyczeniu geodezyjnym obiektów w terenie można mówić o terenie budowy. Po drugie, skoro art. 41 ust. 2 pkt 3 do prac przygotowawczych zaliczył zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, to tym samym budowa takich obiektów nie może nastąpić wcześniej niż po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na budowę obiektu "trwałego" . Także przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zawiera określone warunki: czasowe użytkowanie obiektu musi dotyczyć okresu realizacji robót budowlanych, obiekt musi być położony na terenie budowy. Z powyższych względów usytuowanie obiektu tymczasowego przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na budowę "trwałego" obiektu nie pozwala zaliczyć obiektu tymczasowego do obiektów objętych zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o jakich mowa art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. O możliwości zaliczenia obiektu tymczasowego do obiektów w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie może decydować tylko i wyłącznie zamiar przyszłego wykorzystania tego obiektu przy wykonywaniu robót budowlanych przy innym obiekcie budowlanym. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 23 listopada 1998 roku Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. J. i Da. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Według oświadczenia M. J. droga wybudowana została w 1997 roku, więc jeszcze przed wydaniem wskazanego wyżej pozwolenia na budowę. W świetle powyższego nie można podzielić wywodów skargi kasacyjnej, że sporny obiekt zalicza się do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ służyć ma jako obiekt wykorzystywany przy budowie budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Konkludując, w rozpatrywanej sprawie nie można podzielić poglądu strony wnoszącej skargę kasacyjną o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 29 ust. 1 pkt. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane jak również odpowiednika tego przepisu do dnia 11 marca 2003 r. tj. art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia prawa materialnego w powyższym zakresie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p..p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jeżeli brak jest zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów proceduralnych, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania w tymże zakresie przez Sąd I instancji, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.