II SA/Wr 1315/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi V. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. W dniu 19 lutego 2003 r. A S. A. we W. wystąpiło do Starosty Powiatu [...] o wydanie B S. A. w W. decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w B., dz. nr [...] (KW [...]), obręb [...], m. [...] dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa gazociągu łączącego węzeł [...] z SRP I st. [...] DN 500, L = 6,0 km", poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez powyższą działkę gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 zgodnie z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Do wniosku dołączona została dokumentacja dotycząca przebiegu nieskutecznych negocjacji z właścicielką działki – V. B., która uwarunkowała zgodę na lokalizację gazociągu, proponując dzierżawę terenu obejmującego strefę ochronną gazociągu i określając następnie kwotę czynszu dzierżawy w wysokości 4.000 zł miesięcznie, podczas gdy inwestor proponował odszkodowanie w kwocie określonej przez rzeczoznawcę, wynoszącej 3.800 zł. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) Starosta [...] orzekł o: 1) zezwoleniu przedsiębiorstwu B SA w W. Regionalny Oddział Przesyłu [...] na przeprowadzenie gazociągu przez nieruchomość położoną w obrębie [...], stanowiącą działkę nr [...] karta mapy [...], będącej własnością V. B., 2) zobowiązaniu inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu gazociągu lub wypłacenia odszkodowania, które ustali starosta, jeżeli przywrócenie poprzedniego okaże się niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty, 3) zobowiązaniu właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu, wskazując jednocześnie, że decyzja stanowi podstawę do umieszczenia wpisu w dziale III ksiąg wieczystych dla nieruchomości, informującym o przeprowadzeniu gazociągu. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że zezwolenie wydano zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 grudnia 2002 r., nr [...], a negocjacje z właścicielem działki nie dały rezultatu. Od decyzji tej odwołanie wniosła V. B., zarzucając, że negocjacje nie miały miejsca, a jedynie rozmowa z pracownikami firmy, natomiast w dniu 24 marca 2003 r. w siedzibie firmy odbyło się spotkanie w celach negocjacyjnych, na którym sporządzono protokół, określając jednocześnie termin kolejnego spotkania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podając w uzasadnieniu, że dokumenty dołączone do wniosku o zezwolenie świadczą o odbytych rokowaniach, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności w dniu 11 lutego 2002 r. przedstawiciel A zwrócił się do właścicielki o wyrażenie zgody na wybudowanie i przeprowadzenie gazociągu przez działkę nr [...]. W tym dniu V. B. podpisała oświadczenie, w którym wyraża zgodę na przeprowadzenie inwestycji, proponując jednocześnie oddanie w dzierżawę terenu stanowiącego strefę ochronną gazociągu. Pismem z dnia 18 marca 2002 r. wyraziła zgodę, pod warunkiem oddania terenu pod budowę gazociągu w dzierżawę za 4.000,00 zł miesięcznie. Na spotkaniu w dniu 9 kwietnia 2002 r. podała kwotę 4.000,00 zł miesięcznie (podczas całego okresu eksploatacji gazociągu) w zamian za wyrażenie zgody na budowę gazociągu na przedmiotowej działce. W odpowiedzi na wskazane wyżej pismo z dnia 18 marca 2002 r. inwestor w piśmie z dnia 11 kwietnia 2002 r. podał, że brak jest możliwości przekazania gruntu w dzierżawę. Organ odwoławczy podkreślił, że rokowania, zwane inaczej pertraktacjami lub negocjacjami, polegają na wspólnym przedstawianiu poglądów celem uzyskania porozumienia, do którego w przedmiotowej sprawie nie doszło, co uprawniało do wydania decyzji przez Starostę [...]. Ponadto wskazał, iż aktualnie toczące się postępowanie dotyczy wyłącznie udostępnienia spornych gruntów przez właściciela, a nie wysokości odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek realizacji inwestycji, wyjaśniając, że na jednostce organizacyjnej posiadającej zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie urządzeń inwestycyjnych na gruntach ciąży z mocy prawa obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z przeprowadzeniem urządzeń, a jeżeli to niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości poniesionych szkód. Ustalenie i określenie rozmiaru tych szkód i strat jest możliwe po zakończeniu prac inwestycyjnych. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę tego zmniejszenia, czego nie można stwierdzić przed rozpoczęciem inwestycji. W skardze na powyższą decyzję V. B. zarzuciła naruszenie prawa, podając, że rokowania zostały rozpoczęte 24 marca 2003 r., a zatem już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Wskazała, że przedłożyła różne warunki ugody, na które nie dostała odpowiedzi, aktualnie oczekuje na rzeczowe propozycje, a decyzja na szczeblu starosty była przedwczesna i nieuzasadniona. Zarzuciła brak szanowania prywatności oraz możliwość bezkarnego naruszania prawa i prywatnej własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty nie są zasadne. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania tej decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organy obydwu instancji były przepisy ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami. Dokonywana w niniejszym postępowaniu ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się zatem do zbadania zgodności z przepisami tej ustawy. Przechodząc do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy należy - w świetle podniesionych w skardze zarzutów - stwierdzić na wstępie, że prawo własności jest konstytucyjnie chronione (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jednak stosownie do przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Takie ograniczenie własności przewiduje m.in. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowił podstawę decyzji wydanych przez organy obydwu instancji. W myśl tego przepisu starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie natomiast do treści ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia musi być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, przy czym do tego wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań. Ustawodawca posługiwał się natomiast tym pojęciem w przepisach art. 71 i art. 72 Kodeksu cywilnego. Na skutek nowelizacji Kodeksu cywilnego od dnia 25 września 2003 r. przepisem art. 1 pkt 16 i 17 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 498) nastąpiła jedynie zmiana terminologii i pojecie to w przepisie art. 72 k.c. zostało zastąpione pojęciem negocjacji, natomiast z art. 71 k.c. zostało usunięte. W myśl stanowiska doktryny, utrwalonego na tle tych uregulowań, rokowania (pertraktacje, a obecnie: negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Przedmiotem rokowań mogą być wszystkie możliwe składniki umowy (essentialia, naturalia i accidentalia negotii). Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po uzgodnieniu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. W świetle uregulowania zawartego w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami rokowania przeprowadza osoba zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie lub starosta, jeżeli zamierza wszcząć postępowanie z urzędu, przy czym wymagane jest odpowiednie udokumentowanie dokonanych w tym zakresie czynności. Udokumentowanie przeprowadzenia rokowań powinno zatem polegać na dołączeniu do wniosku pisma zawierającego propozycję zawarcia w wyznaczonym terminie umowy w sprawie sposobu wykonania przedmiotowych prac, wraz z projektem tej umowy i dowodu doręczenia właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości, na której prace te ma być wykonane. Pozytywny wynik rokowań, czyli uzyskanie zgody na wykonanie prac, powinien mieć charakter umowy polegającej na umownym ograniczeniu się przez właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie na umownym ustanowieniu służebności gruntowej. W przeciwnym razie dowody powinny dokumentować fakt podjęcia przez uprawniona osobę próby rokowań i niemożliwość ich przeprowadzenia ze względu na postawę właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało podzielić stanowisko organów, że zaistniały warunki do zastosowania art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim należy stwierdzić, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 31 grudnia 2002 r., wydaną zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], utrzymanym w mocy uchwałą Rady Miasta Nr XI/58/90 z dnia 14 grudnia 1990 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 1991 r., Nr 2, poz. 47), ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia. Wśród działek wymienionych w tej decyzji, przez które ma przebiegać gazociąg została wskazana również działka nr [...], będącą własnością skarżącej. Niewątpliwie rodzaj przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie gazociągu, mieści się w dyspozycji przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której wymienione zostały również urządzenia służące do przesyłania gazów. Zezwolenie w trybie analizowanego przepisu mogło zostać wydane wyłącznie w razie udokumentowania bezskuteczności rokowań. Zawarta w aktach dokumentacja wskazuje, że w roku 2002 przez inwestora były podejmowane działania w sprawie wejścia na teren nieruchomości nr [...] w celu realizacji inwestycji, które nie dały rezultatu. Działania te można uznać za rokowania w świetle przedstawionej wyżej doktrynalnej interpretacji tego pojęcia. O prowadzeniu rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac z właścicielką działki nr [...] świadczą znajdujące się w aktach sprawy: projekt oświadczenia, protokół (nazwany notatką) z dnia 9 kwietnia 2002 r., a także pisma stron, zawierające określenie ich stanowiska w sprawie. Z treści tych dowodów wynika, że w piśmie z dnia 11 stycznia 2002 r. zostały skarżącej przedstawione warunki przeprowadzenia planowanej inwestycji ze wskazaniem jej przebiegu, zasad przeprowadzenia wraz zapewnieniem doprowadzenia terenu budowy do stanu poprzedniego oraz warunków odszkodowania. Wprawdzie skarżąca wyraziła zgodę na realizację inwestycji na nieruchomości stanowiącej jej własność, jednak oświadczenie uzupełniła o dodatkowy punkt dotyczący odpłatnego przekazania strefy ochronnej gazociągu w dzierżawę, natomiast w piśmie z dnia 18 marca 2002 r. zażądała kwoty 4.000 zł za dzierżawę działki zajętej na gazociąg, podając, że przeprowadzenie gazociągu wiązać będzie się z koniecznością usunięcia dwóch blaszanych garaży, które wynajmuje. Warunki te podtrzymała w dniu 9 kwietnia 2002 r., na co wskazuje treść notatki. Inwestor proponował natomiast jednorazowe odszkodowanie, informując dodatkowo w piśmie z dnia 11 kwietnia 2002 r., że wartość podanej dzierżawy przekroczyłaby faktyczną wartość działki. Faktycznie zatem pomiędzy stronami nie doszło ani do porozumienia ani do zawarcia umowy, co uzasadniało wydanie przez organ zezwolenia w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zastępującego zgodę właściciela na przeprowadzenie gazociągu. O niemożliwości uzyskania porozumienia w drodze rokowań świadczą poza tym protokoły spotkań, jakie miały miejsce w dniach 24 marca 2003 r. oraz 4 kwietnia 2003 r., które odbyły się wprawdzie po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, jednak z uwagi na prezentowane przez skarżącą stanowisko, sprowadzające się do żądania odszkodowania płatnego przez cały czas eksploatacji gazociągu, nie doprowadziły nadal do zawarcia umowy. W związku z tym należało uznać, że okoliczność powyższa nie ma wpływu na wynik sprawy, co przesądza o konieczności wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodać przy tym należy, iż kwestie dotyczące wysokości odszkodowania przyznanego na podstawie art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile nie zostaną uzgodnione między stronami, wymagać będą wydania odrębnej decyzji administracyjnej. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że brak było podstaw do przyjęcia, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, co prowadzi do konstatacji, iż organy obydwu instancji działały legalnie. Nie doszło również do naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.